II OSK 822/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1678/02 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2002 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2002 r., którą ostatecznie odmówiono zmiany decyzji tego organu z dnia 25 sierpnia 1998 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Z przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że decyzją z dnia 1 kwietnia 1998 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu uwięzienia za działalność polityczną bądź religijną związaną z walką o suwerenność i niepodległość. Skarżący po wydaniu tej decyzji wielokrotnie występował o jej zmianę twierdząc, że jest ona krzywdząca i niesprawiedliwa. We wniosku z 9 stycznia 2001 r. skarżący wystąpił o przyznanie uprawnień kombatanckich z nowego tytułu, to jest za walkę z grupami Wehrwolfu podczas służby w Wojsku Polskim w 1952 r. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji z dnia 1 kwietnia 1998 r. stwierdzając, że nie zaszły nowe okoliczności, które mogłyby uzasadniać zmianę dotychczasowego stanowiska. Zgodnie bowiem z unormowaniem art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego za represję uznaje się okresy przebywania w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944 - 1956 albo przebywania w tym okresie w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski bez wyroku, skarżący przebywał zaś w więzieniu od 19 maja 1960 r. do 17 października 1960 r, a następnie w zakładzie zamkniętym dla psychicznie chorych do dnia 5 grudnia 1961 r. na podstawie zarządzenia Sądu Wojewódzkiego w P. z dnia 17 października 1960 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 24 września 2001 r. podając, że mimo usilnych starań nie posiada dokumentów na potwierdzenie bezpośredniego udziału w walkach z grupami Wehrwolfu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał swoją poprzednią decyzję, dodając poza przedstawionymi już argumentami, że skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających udział w walkach z Wehrwolfem. Natomiast z zaświadczenia Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 3 lipca 2002 r., wynika, że w aktach jednostek wojskowych, w których pełnił służbę od 24 kwietnia 1951 r. do 30 sierpnia 1952 r. danych o jego udziale w walkach z Wehrwolfem nie odnaleziono. Nadto dodano, że grupy Wehrwolfu zakończyły swoją działalność na ziemiach polskich w roku 1947, co skłoniło organ do oceny, iż twierdzenia skarżącego są niewiarygodne. Zaznaczono też, że skarżący nie przedstawił rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego, wymaganej przez art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji publicznej, iż brak dowodów, że jednostka wojskowa, w której skarżący odbywał służbę wojskową, w okresie odbywania przez niego tej służby walczyła z grupami Wehrwolfu. W szczególności Sąd wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wykazało, że w Centralnym Archiwum Wojskowym nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział jednostek wojskowych, w których skarżący pełnił służbę, w walkach z oddziałami UPA, Wehrwolfu, czy też zbrojnego podziemia. Sąd zaznaczył przy tym, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzić podnoszoną przez niego okoliczność, zaś na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oświadczył, że nie dysponuje takimi dowodami, a w szczególności danymi personalnymi osób, które walczyły razem z nim i mogłyby być przesłuchane w charakterze świadków. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi administracji publicznej uchybienia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zaś jego konstatacja, iż materiał dowodowy, który udało się zebrać, nie pozwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego i przyznanie mu uprawnień kombatanckich, nie może być uznana za dowolną. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez ustanowionego w ramach pomocy prawnej adwokata, zarzucono naruszenie art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według twierdzeń skargi kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów, mianowicie akt dotyczących jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową, zaś naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na niezbadaniu sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych przez prawo przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, takich jak zasadność odmowy wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom skarżącego składanym w postępowaniu administracyjnym oraz niedopuszczenie w tymże postępowaniu dowodu z dokumentów, mianowicie akt jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na fakt, iż szczegółowa i wnikliwa kontrola prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji umożliwiłaby ustalenie, czy rozstrzygnięcie tego organu wydane zostało na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że w myśl art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż rolą sądu jest sprawdzenie legalności postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd winien zatem rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych przez prawo przesłanek. Obowiązek ten, zdaniem autora skargi kasacyjnej, statuuje również przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada oceny legalności wszystkich aspektów sprawy. Zdaniem skarżącego Sąd nie zbadał sprawy, zgodnie z obowiązkami wynikającymi ze wskazanych przepisów, powielając jedynie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił dowodów potwierdzających okoliczności legitymujące go do uzyskania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, pomijając fakt, iż w postępowaniu administracyjnym środkiem dowodowym jest również przesłuchanie stron. Podniesiono, że dowód ten został przeprowadzony, jednakże organ administracji nie dokonał jego oceny i nie uzasadnił dlaczego odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego Sąd administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do powyższej okoliczności, a zatem w sposób nieuzasadniony przyjął wykonanie przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podobnie skarżący ocenił ocenę przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postępowaniu przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W związku z tym wskazał, że w uzasadnieniu wyroku nie odniesiono się do faktu, iż podnoszone przez skarżącego zaginięcie dokumentów, dotyczących jednostki wojskowej, w której odbywał on służbę wojskową, nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ administracji. Zarzucił przy tym, że nie został z urzędu przeprowadzony dowód z całości akt, dotyczących jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową. Nadto podniósł, że dowodem potwierdzającym zasadność twierdzeń skarżącego, mogłyby być zeznania świadków - osób pełniących wraz z nim służbę wojskową w latach 1951-1952, których adresy, nieznane skarżącemu, mógłby ustalić organ administracji żądając akt jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę. Skarżący podniósł przy tym, że w postępowaniu administracyjnym nie można przerzucać ciężaru dowodu na osobę zainteresowaną, a organ administracji winien z własnej inicjatywy gromadzić dowody, konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji winna zatem objąć również w powyższym zakresie prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący twierdził, że Sąd nie skorzystał z uprawnień, jakie ten przepis mu daje i nie zażądał wspomnianych dokumentów w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stwierdzając jedynie, że skarżący nie dysponuje danymi personalnymi osób, które walczyły razem z nim i mogłyby być świadkami w sprawie. Podkreślono przy tym w skardze kasacyjnej, że Ministerstwo Obrony Narodowej odmówiło skarżącemu podania danych personalnych ewentualnych świadków, z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych zabraniają ich ujawniania obcym osobom. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej stanowią jej podstawy i wnioski. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie jest zasadna. Powołany w skardze kasacyjnej art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pozwala on sądowi w razie uwzględnienia skargi na objęcie swym wyrokiem także innych niż zaskarżony aktów. Ma on zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy sąd skargę uwzględnia. Jest zatem oczywiste, że w rozpatrywanej skardze nie został on naruszony, gdyż w tej sprawie Sąd nie uwzględnił skargi. Z kolei powołany w skardze przepis art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten z jednej strony zawiera normę ograniczającą zakres orzekania sądu administracyjnego do granic danej sprawy, z drugiej zezwala na rozstrzygnięcie, w granicach tej sprawy, w oparciu o zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, których skarżący w skardze nie podniósł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto przy tym (interpretując odpowiadający temu przepisowi art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, iż sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, zeszyt 4, poz. 79). Sąd administracyjny narusza zatem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. W konsekwencji uznać należy, że co do zasady powołanie w podstawie skargi kasacyjnej, polegającej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia tego przepisu w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, jest trafne. Jednakże w niniejszej sprawie tak sformułowany zarzut nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, iż w postępowaniu administracyjnym nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Według zarzutów skargi kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył wskazane przepisy, gdyż po pierwsze nie ocenił dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony i nie wyjaśnił podstaw uznania tego dowodu za niewiarygodny, po drugie zaniechał przeprowadzenia z urzędu dowodu z akt jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową, w celu poszukiwania adresów zamieszkania żołnierzy służących razem ze skarżącym, aby przesłuchać ich w charakterze świadków. Zarzuty te nie są zasadne, gdyż z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy wynika, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej ocenił twierdzenia skarżącego jako niewiarygodne, konfrontując te twierdzenia z wiedzą historyczną, według której w czasie, kiedy skarżący pełnił służbę wojskową (1952 r.) grupy Wehrwolfu od pięciu lat na terenach Polski nie działały. Ocena ta nie budzi wątpliwości, w szczególności w sytuacji, kiedy skarżący z twierdzeniem, iż w czasie pełnienia służby wojskowej walczył z tymi oddziałami wystąpił dopiero po nieudanej próbie uzyskania uprawnień kombatanckich z innego tytułu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z akt jednostki wojskowej w celu poszukiwania adresów ewentualnych świadków, to uwzględniając czas, który upłynął od pełnienia przez skarżącego służby wojskowej (1952 r.), należy uznać, iż dowód ten, rozsądnie oceniając, nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wobec tego, stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie miał obowiązku tego dowodu przeprowadzać. Niezasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś w skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, gdyż nie przeprowadził dowodu z akt jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę, w celu poszukiwania adresów ewentualnych świadków. Skoro oceniając poprzedni zarzut uznano, że rozsądnie przyjmując, dowód ten nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją. Jeżeli chodzi o zawarty w skardze kasacyjnej wniosek pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w niniejszym wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii, z uwagi na to, że stosownie do art. 250 oraz art. 258 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, od którego, według art. 259 i art. 260 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służy sprzeciw a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych związane jest zatem tylko z kontrolą instancyjną takich postanowień. W konsekwencji wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w skardze kasacyjnej winien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.