II SA/Lu 1042/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Gdulewicz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Władysław Sobuś (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej [...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę K. i H.D. kiosku handlowego, na czas określony do dnia 1 lipca 2006 r., przy ul. [...] w C. na działce nr [...]- uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego kiosku handlowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż projekt budowlany drewnianego kiosku handlowego z czterospadowym dachem przy ul. [...]w C. przewidywał, że od strony posesji Parafii Rzymsko Katolickiej [...] okap przedmiotowego dachu zaprojektowany został nad nieruchomością o nr ewid. [...] położoną przy ul. [...], a będącą własnością w/w Parafii Wobec powyższego, zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane. Jak zaznaczył organ odwoławczy małżonkowie do dnia wydania decyzji drugoinstancyjnej nie uzyskali zgody Parafii na wybudowanie przedmiotowego kiosku. Tym samym już tylko z tych względów należało decyzję I instancji uchylić, jako niezgodną z przepisami prawa. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta projektem, sporny kiosk usytuowany został od jednej z granic strony odwołującej się w odległościach 101 cm i 131 cm, a przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które obowiązywały w niniejszej sprawie, nie znają takich odległości od granic. Końcowo organ odwoławczy podniósł, iż wprawdzie w toku postępowania odwoławczego inwestor dostarczył zmieniony projekt architektoniczno - budowlany przedmiotowego kiosku dostosowany do obowiązujących warunków technicznych, jednakże nie uzyskał on akceptacji służb Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dlatego też powyższy projekt nie został uwzględniony przy podejmowaniu decyzji odwoławczej. Na decyzję organu II instancji H.D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. W jej sentencji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zarówno prawa procesowego, jak i materialnego; - art. 8 oraz art. 64 § 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony w szczególności przez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia wniosku; - art. 10 w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie za stronę postępowania Proboszcza Parafii p.w. [...] i jednocześnie nie uznania za stronę tej Parafii; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji; - art. 89 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji wystąpienia przesłanek obligujących organ administracji do jej przeprowadzenia (przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego a w konsekwencji uzgodnienia interesów stron). Ponadto podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego przepisy w/w rozporządzenia nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdyż jego regulacje dotyczą, jak sama nazwa wskazuje, jedynie budynków, a kiosk będący przedmiotem sporu nie jest budynkiem w znaczeniu przepisów Prawa budowlanego - art.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz tymczasowym obiektem budowlanym w znaczeniu przepisu art. 3 pkt 5 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Delegatury Urzędu Wojewódzkiego , działając z upoważnienia Wojewody wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania wyjaśnił, że za stronę postępowania uznano Parafię, reprezentowaną przez jej Proboszcza, który złożył w sprawie odwołanie oraz uczestniczył w dalszych czynnościach procesowych. Wobec tego, że w ciągu całego postępowania odwoławczego znane było organowi administracyjnemu stanowisko Proboszcza Parafii w przedmiotowej sprawie, toteż nie było podstaw zarówno obligatoryjnych ani fakultatywnych do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy był, w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego, wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dniem 1 stycznia 2004 r. - na mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153, poz. 1271, z późn.zm./ do rozpoznania niniejszej skargi stał się właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie tego przepisu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dzu. U. Nr 153, poz. 1270/. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U.Nr 153, poz.1269 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie rozważań Sądu odnieść się należy do zarzutu strony w zakresie nieprawidłowości zastosowania w sprawie niniejszej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 15, poz.140 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie strony skarżącej już sama nazwa cyt. rozporządzenia wskazuje, iż jego regulacje odnoszą się tylko do budynków a nie tymczasowych obiektów budowlanych, jakim jest sporny kiosk handlowy. Definicje obu tych pojęć (budynku i tymczasowego obiektu budowlanego) zawiera art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ). Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 2 w/w ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany to taki obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie z powyższym i w oparciu o projekt budowlany spornego kiosku (budynek o konstrukcji drewnianej ... nie związany trwale z gruntem - fundament stanowią klocki ceglane murowane na istniejącym podłożu, ew. betonowa podwalina wylewana na istniejącym podłożu - k. 12 akt I instancji) należy przyznać rację skarżącemu, iż sporny kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym. Jednakże zauważyć należy, iż jak wynika z przytoczonej powyżej definicji tymczasowego obiektu budowlanego, tymczasowy obiekt budowlany to nic innego, jak obiekt budowlany, a więc budynek, budowla czy obiekt małej architektury (zob. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), posiadający dodatkowe szczególne cechy (przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki czy też nie połączony trwale z gruntem). Skoro zatem posiadanie tych szczególnych cech nie zmienia faktu, że zawsze mamy do czynienia z obiektem budowlany, a w naszym przypadku konkretnie z budynkiem, to zastosowanie przez organy administracji przepisów cyt. powyżej rozporządzenia było jak najbardziej prawidłowe i zarzut strony w tym względzie nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z § 12 ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie a nie mających w sprawie zastosowania, powinna w przypadku budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wynosić co najmniej 4 m , a okapy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy jest dopuszczalne ( po spełnieniu warunku z § 270 ust.2 tego rozporządzenia, który stanowi, iż budynek taki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej o odpowiednich parametrach), jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela. Bezspornym jest, iż kiosk handlowy o którym w sprawie mowa usytuowany został z jednej strony w odległości 101 cm i 131 cm od granicy z działką będącą własnością Parafii p.w. [...], a więc wbrew wszystkim dopuszczalnym normom, a z drugiej strony okap dachu tego kiosku zaprojektowano nad nieruchomością również będącą w posiadaniu Parafii. Nie budzi wątpliwości, że inwestor na takie rozmieszczenie budynku zgody właściciela nieruchomości nie uzyskał. Nie spełnił tym samym także wymagań z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bo nie wykazał posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (której granice przekracza dach) na cele budowlane, co oznacza, że taki projekt budowlany nie mógł zostać zatwierdzony i decyzję organu I instancji, jako sprzeczną z prawem należało uchylić. W tym miejscu przypomnieć należy, iż skarżący zarzucił organowi administracji, iż wydając zaskarżona decyzję naruszył art. 8 oraz 64 § 2 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony a w szczególności poprzez zaniechanie wezwania strony do dołączenie dowodu na posiadanie prawa na dysponowanie nieruchomością, nad którą zaprojektowana została część dachu na cele budowlane, jak to miało miejsce w przypadku działki nr ewid [...], na której usytuowano kiosk a będącej w Zarządzie Dróg Miejskich. Odnosząc się do tego zarzutu po pierwsze wskazać należy, iż organ II instancji bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że istota postępowania odwoławczego polega na tym, iż stan faktyczny sprawy organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te , które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne (zob. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. A., J. Borkowski, Warszawa 2004, str. 588 ). Jeżeli organ administracyjny II instancji stwierdzi istotne braki w postępowaniu dowodowym to powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa), bo sam takiej wadliwości postępowania konwalidować nie może. W tym miejscu nie należy również zapominać o jednej z podstawowych zasad postępowania dowodowego, iż ciężar dowodu spoczywa na tym , kto wywodzi z tego faktu skutki prawne. Prawdą jest, iż zgodnie z zasadami z art. 7 i 77 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, jednakże nie zwalnia to strony od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. także wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/05, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Analizując akta sprawy niniejszej skład orzekający wyraża przekonanie, że materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ewidentne naruszenie nałożonych przepisami odległości od granicy spowodowało wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej i nawet gdyby (co nie było koniecznością) wezwano stronę do wykazania prawa dysponowania nieruchomością będącą we władaniu Parafii i znając od początku niezmienne w swojej treści jej stanowisko, jako strony odwołującej się nie wpłynęłoby to w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia. Podnieść należy, iż organ odwoławczy wziął pod uwagę nowe okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie (czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji), że na etapie postępowania odwoławczego skarżący dołączył projekt budowlany spornego kiosku handlowego odpowiadający obowiązującym warunkom technicznym, jednakże nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brak zgody Konserwatora Zabytków, co w sprawie niniejszej było konieczne ( k. 53-61 i k. 71-73 akt Wojewody). Tym samym przytoczone powyżej zasady postępowania administracyjnego nie zostały naruszone i wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ odwoławczy uczynił również zadość wymaganiom przewidzianym w § 3 art. 107 kpa, odnośnie uzasadnienia swojej decyzji. Nie można, zdaniem Sądu, zgodzić się z kolejnym zarzutem skarżącego co do naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie uznanie za stronę Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] a jedynie jej Proboszcza (art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa) oraz naruszenia art. 89 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy. Zasadą jest, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 kpa), a zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U Nr 16, poz.93 z póżn. zm.) stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. O stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. NR 29, poz.154 z póżn. zm.) parafia, jako jednostka terytorialna Kościoła jest osobą prawną, a jej organem jest proboszcz lub administrator parafii. Skoro tak, to prawidłowo organ administracji II instancji kierował korespondencję do Proboszcza parafii p.w. [...], jako jej przedstawiciela, co nie zmieniło faktu, że stroną cały czas pozostawała Parafia. Obowiązek przeprowadzenia przez organ administracji rozprawy zachodzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bąź osiągnięcie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa oraz powinien ją przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § i 2 kpa). Wobec takiego sformułowania przepisu, należy wyrazić pogląd, iż poza wypadkami, gdy przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy prawa, to do organu administracji należy ocena przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie. W sprawie niniejszej, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodziły ani obligatoryjne ani fakultatywne przesłanki do przeprowadzenia rozprawy, a Sąd uznaje tę ocenę za w pełni prawidłową. Reasumując stwierdzić należy, iż skoro zaskarżona decyzja nie narusza w żaden sposób przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, to skargę H.D. jako pozbawioną podstaw prawnych, zgodnie z dyspozycją art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.