II SA/Lu 1201/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant: ref. staż M. Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania A. i S. K. od decyzji Prezydenta Miasta z [...]czerwca 2003 r. nr [...] odmawiającej A. i S. K. wydania pozwolenia na użytkowanie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków wybudowanej na działce zlokalizowanej przy ul. R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta działając na podstawie przepisu art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków wybudowanej na działce zlokalizowanej przy ul. R. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i S. K. Kwestionowali oni zasadność wydanej decyzji i zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia podnosząc jednocześnie, iż w ich ocenie organ właściwy do udzielenia pozwolenia na użytkowanie powinien określić w drodze decyzji sposób i miejsce odprowadzania ścieków z ich budynku mieszkalnego na wypadek dokonania rozbiórki drenaży rozsączającego. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ II instancji uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta jest prawidłowa i nie narusza prawa. W tym względzie organ II instancji podniósł, iż inwestorzy A. i S. K. zrealizowali sporną oczyszczalnię ścieków bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczna z dnia [...]grudnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nakazującą inwestorom na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę drenażu rozsączającego stanowiącego część spornej oczyszczalni ścieków. Ponadto, w tym kontekście organ II instancji podniósł, iż A. i S. K. nie wykonali nałożonego na nich ta decyzją obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych przepisem ust. 1 art. 57 ust. 1 –4 lub w art. 58, a przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio. W tym kontekście, organ II instancji podniósł, iż inwestorzy nie spełnili wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, albowiem przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę drenażu rozsączającego stanowiącego część spornej oczyszczalni ścieków. W związku z tym, iż rozbiórka nie została wykonana obowiązkiem organu była odmowa, stosownie do dyspozycji przepisu art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydania pozwolenia na użytkowanie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków. Ponadto, w kontekście zarzutów skarżącego, organ II instancji podniósł, iż obowiązek opracowania stosownych rozwiązań projektowych umożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z przepisami spoczywa na inwestorze, a nie organie właściwym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Od tej decyzji A. i S. K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Uzasadniając swoje żądanie, skarżący formułowali zarzuty naruszenia w toku prowadzonego postępowania przez właściwe organy administracji przepisów (zasad) postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 77 i 80 kpa, poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy akt sprawy, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie nowych okoliczności w postaci wybudowania wodociągu i podłączenia do sieci miejskiej posesji mieszkańców ulicy R. W tym względzie w uzasadnieniu swojej skargi skarżący, przyznając okoliczność w postaci częściowej zmiany lokalizacji przedmiotowego obiektu i odwołując się do wskazanych wyżej nowych okoliczności, w ich przekonaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyrażali swoje niezadowolenie również i w ten sposób, iż podnosili, że rozbiórka drenażu rozsączającego czyni przydomową oczyszczalnię ścieków nieprzydatną do użytkowania i stwarza konieczność odprowadzania ścieków do szamba, co powoduje pogorszenie stanu środowiska naturalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie ją przywołując, wnosił o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, jako wadliwe podlegały uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu – nie miały one, bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu, jakkolwiek oczywiście czynią jednocześnie zadość żądaniu skarżącego domagającego się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W przekonaniu Sądu, zasadność wyżej formułowanego wniosku w niesporny sposób wynika z treści przepisu art. 64 kpa stanowiącego, w § 2, iż "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Nie może budzić żadnych wątpliwości, iż przywołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienie wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego nim zachowania – tj. działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków e wskazanym terminie. W żadnym razie, w przekonaniu Sądu, nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby możliwa była inna wykładnia tegoż przepisu, zwłaszcza, gdy odwołać się również do dyspozycji przepisu art. 9 kpa, pozostającego w ścisłym związku z wyżej przywołanym przepisem, który wyraża zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Znamienne jest przy tym, iż jednocześnie z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli względnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1478/81, ONSA 1982, nr 2, poz. 72). W sprawie niniejszej konfrontując wyżej zaprezentowany pogląd odnoszący się do interpretacji przepisów art. 64 § 2 kpa i 9 kpa z trybem procedowania organów I i II instancji, okazuje się, iż nie sprostały one tymże wymogom – w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jako przyczynę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków wskazano między innymi, iż "Inwestor [...] wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie [...] przedstawiając tylko wniosek [...]", zaś uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera stwierdzenie, iż "obowiązek opracowania stosownych rozwiązań projektowych umożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z przepisami spoczywa na inwestorze, a nie organie właściwym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Poza sporem jest, iż tego rodzaju stanowiska pozostają w jaskrawej sprzeczności z wyżej wskazanymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami formułującymi konkretne normy nakazu, zobowiązujące do konkretnego działania, adresatami, których są właściwe organy administracji publicznej. W tym kontekście, uzasadniając stanowisko, w świetle, którego ponad wszelką wątpliwość uchybiono w toku prowadzonego postępowania administracyjnego tymże przepisom, odwołać się należy również do dyspozycji przepisu art. 59 ustawy Prawo budowlane. Przyjęta redakcja i konstrukcja normatywna tegoż przepisu, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, iż intencją ustawodawcy było to, iżby inwestora uczynić stroną postępowania, tym samym, aby wyposażyć go w prawo wniesienia żądania jego wszczęcia (art. 61 § 1 kpa), czyli złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W realiach niniejszej sprawy, poza sporem jest, iż inwestorzy A. i S. K. z żądaniem tego rodzaju (wnioskiem po pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków), a ich podanie, w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 kpa nie czyniło zadość wskazanym w nich wymogom ustalonym w przepisach prawa, tj. w przepisach prawa budowlanego – określa je przepis art. 59 ust. 5 ustawy odsyłając w tym względzie do przepisów ust. 1 art. 59 oraz art. 57 ust. 1-4 lub 58 ustawy z dnia 7 czerwca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym, co jednoznacznie wynika z treści przepisów art. 9 i 64 § 2 kpa, właściwy organ administracji – organ I i II instancji - rozstrzygając w przedmiocie wniosku inwestorów zobowiązany był uczynić zadość wszystkim wynikającym z nich obligatoryjnym wymogom. Nie sprostał im jednak, o czym świadczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również treść uzasadnień tychże decyzji, zwłaszcza w wyżej już przywoływanym zakresie, który potwierdza zasadność formułowanych przez Sąd ocen i wniosków. Są one zgodne z utrwaloną już i jednolitą linią orzecznictwa sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt i SA/Lu 157/96 wyraził, w pełni afirmowany przez Sąd orzekający w sprawie, pogląd, iż "Wobec ustanowienia w art. 9 i 64 § 2 kpa obowiązku organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz obowiązku organu pouczenia wnoszącego podanie o formalnych wymogach ustalonych w przepisach prawa dla skuteczności podania, organ [...] zobowiązany był uznać pismo skarżącego za żądanie wszczęcia postępowania [...] i wezwać do usunięcia formalnych braków żądania" (por. również wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1128/95; wyrok NSA z 8 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Po 490/95; wyrok NSA z 7 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA/ 1980/98; wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA/ 4842/97). W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, a o zasadności tego stanowiska przekonują wskazane wyżej naruszenia dyspozycji przepisu art. 9 i 64 § 2 kpa. Czynią one przedmiotową sprawę w istocie rzeczy nie rozstrzygniętą, jak również uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.