II SA/Lu 852/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając jako organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania H. i M małżonków P., decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2003 r. o odmowie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności do działki o numerze geodezyjnym 14/25, powierzchni 1479 m2, zabudowanej zespołem garaży, a położonej w L. przy ul. S.S. W uzasadnieniu przedstawiło ocenę prawną, iż rozstrzygającą jest okoliczność złożenia przez zainteresowanych wniosku do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia w trybie art. 199 kc, zastępującego zgodę niedziałających współużytkowników wieczystych w zakresie podjętej przez część osób współuprawnionych z tego tytułu inicjatywy odnośnie przekształcenia przysługującego im prawa w prawo współwłasności, z przekroczeniem ustawowego terminu zakreślonego datą 31 grudnia 2002 r., gdy zważyć wymogi enumeratywnie wskazane w art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wniosek zainteresowanej części osób z grona współużytkowników wieczystych, oparty na odpowiednim zastosowaniu dyspozycji art. 199 kc, został przez nich złożony w Sądzie Rejonowym dopiero w dacie 10 marca 2003 r. Wymóg legitymowania się orzeczeniem sądu w omawianej kwestii nie może stanowić podstawy do wezwania wnioskodawców do uzupełnienia o takie rozstrzygnięcie wniosku, gdyż ta przesłanka ma charakter materialnoprawny, skutkujący odmową przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności przy jej niedopełnieniu. Zawieszenie postępowania administracyjnego, oparte na przesłance toku postępowania sądowego, mogłoby znaleźć uzasadnienie jedynie w sytuacji wystąpienia przez zainteresowanych na drogę postępowania cywilnoprawnego do sądu przed terminem 31 grudnia 2002 r., przewidzianym dla skutecznego wystąpienia z wnioskiem na drogę postępowania administracyjnego w trybie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, powoływanej wyżej, w tym także o zastąpienie orzeczeniem sądowym zgody niedziałających współuprawnionych. Na powyższe skargę złożyli H. i M. małżonkowie P., domagając się uchylenia decyzji organów administracji wydanych w toku instancji. Zarzucili decydentom naruszenie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz przepisów proceduralnych zawartych w art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, skutkujące niedostatecznym i niewłaściwym wyjaśnieniem sprawy. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania, rozstrzygające znaczenie przypisywali okoliczności złożenia wniosku o przekształcenie do właściwego organu administracji z zachowaniem ustawowego terminu, przewidzianego dla skutecznego podjęcia tej czynności, gdy wykładnia przepisów powoływanej ustawy przyjęta przez organy rozstrzygające w toku instancji w istocie prowadzi do sytuacji, w której wkraczają one w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego, który kieruje się własną procedurą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prawne, leżące u podstaw zaskarżonej decyzji, która w jego ocenie w żadnym razie nie wkracza, zawartym w niej rozstrzygnięciem, w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem, gdy kontrolowane decyzje, wydane w toku instancji ten wymóg spełniają. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w art. 1 ust. 2 w związku z ust. 5 pkt 1 i w związku z art. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przewidziała możliwość przekształcenia prawa także współużytkowania wieczystego w odniesieniu do osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali, z którymi związane są udziały w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, przy spełnieniu między innymi wymogu w postaci złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich współużytkowników wieczystych do dnia 31 grudnia 2002 r., a przy braku zgody w tej kwestii, z odpowiednim zastosowaniem dyspozycji art. 199 kc. W okolicznościach sprawy niniejszej, skarżący wraz z częścią grona współużytkowników wieczystych wniosek o przekształcenie przysługującego im współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, na której został wzniesiony garaż, stanowiący przedmiot odrębnego prawa w postaci własności, bezsprzecznie złożyli do właściwego organu przed dniem 31 grudnia 2002 r., jak to wynika z akt postępowania administracyjnego, co nie jest podważane. W tej sytuacji prawnej, w odniesieniu do pozostałych osób z kręgu współużytkowników wieczystych, którzy z wnioskiem w omawianym przedmiocie nie wystąpili, winien znaleźć odpowiednie zastosowanie tryb postępowania, stanowiony unormowaniem art. 199 kc, przewidujący materialnoprawną legitymację dla współuprawnionych, dysponujących co najmniej połową udziałów do wystąpienia na drogę postępowania cywilnoprawnego z żądaniem wydania rozstrzygnięcia zastępującego zgodę niedziałających współuprawnionych, niezbędną do przeprowadzenia określonej czynności, a przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Wbrew stanowisku skarżących, prawidłowo organy administracyjne, rozstrzygające w toku instancji, stwierdzają, iż odpowiednie zastosowanie art. 199 kc przy ustawowo zakreślonym konkretną datą terminie, przewidzianym dla złożenia wniosku o przekształcenie, nakłada na osoby zainteresowane wystąpieniem na drogę sądowego postępowania cywilnoprawnego z inicjatywą w przedmiocie uzyskania orzeczenia zastępującego zgodę osób niedziałających, wymóg zachowania terminu dla jej skutecznego podjęcia, jak dla wniosku kierowanego do właściwego organu administracji. Odmienne prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu zachowania terminu do ubiegania się o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, gdy orzeczenie sądu powszechnego zastępujące zgodę ma charakter konstytutywny. Zawieszenie postępowania administracyjnego znajdowałoby uzasadnienie w unormowaniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedynie w sytuacji wystąpienia przez zainteresowanych przekształceniem współużytkowników wieczystych na drogę cywilnoprawną do sądu powszechnego, z odwołaniem do odpowiedniego stosowania unormowania art. 199 kc, w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r., a co nie zostało uczynione. Niezasadnie skarżący zarzucają organom rozstrzygającym pominięcie trybu statuowanego przepisem art. 100 § 1 kpa, gdy kontrolowane decyzje wydane zostały już w 2003 r., a zatem już po upływie terminu, przewidzianego rozważaną ustawą do skutecznego wystąpienia z żądaniem przekształcenia, w tym zastąpienia inicjatywy osób współuprawnionych, a niedziałających mocą orzeczenia sądu powszechnego, co byłoby w tych okolicznościach niezasadnym. Omawiany termin, zakreślony ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, podlega kwalifikacji, jako prekluzyjny gdy upływ, z racji jego istoty, skutkuje wygaśnięciem uprawnienia, którego dotyczył. Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA/Gd 375/00 /Lex 76114/ nie znajduje odniesienia do sprawy niniejszej, gdyż wydany został przy istotnie odmiennych okolicznościach faktycznych, kiedy to zainteresowani wystąpili odpowiednio wcześniej z inicjatywą przekształcenia prawa wieczystego użytkowana. Nadto wymaga podkreślenia, że złożenie wniosku o przekształcenie, jak również podjęcie wszelkich czynności zmierzających do uzyskania zgody na przekształcenie, w tym wystąpienie do sądu z wnioskiem na podstawie art. 199 k.c., jest uprawnieniem współużytkowników wieczystych, z którego mogą oni skorzystać lub nie. Z tego względu zawieszenie postępowania i zobowiązywanie strony do wystąpienia do sądu powszechnego z takim wnioskiem stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencję organu administracyjnego w sferę praw podmiotowych strony. W tym miejscu należy wskazać, iż rozważana ustawa, przewidująca możliwość preferencyjnego przekształcenia przez osoby fizyczne prawa wieczystego użytkowania w prawo własności miała charakter incydentalny, a zatem wprowadzone jej mocą unormowania szczególne nie mogą podlegać nadinterpretacji. W szczególności, w tym kontekście, należy przytoczyć ocenę prawną dokonaną mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie K 8/98 /OTK 2000/3/87/. W jego uzasadnieniu wprost Trybunał Konstytucyjny stanowi, iż jedynie przesłanka zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. stała się drogą do nabycia własności gruntu na wyjątkowo preferencyjnych warunkach finansowych, z całkowitym pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wszystkich zasad obrotu nieruchomościami, stanowiąc ingerencję w stosunki umowne, co nie leży w zgodzie z zasadą państwa prawa, a także w sposób istotny, daleko idący ingeruje w prawo własności z naruszeniem konstytucyjnej gwarancji każdej postaci mienia, równej ochrony prawa własności dla wszystkich jego podmiotów, prowadząc do wzbogacenia tylko niektórych członków społeczności lokalnej, kosztem wspólnoty, z nałożeniem na właściciela obowiązku wydania decyzji uszczuplających prawo własności w sposób nieekwiwalentny. Przyjęty mechanizm w odniesieniu do umów ustanawiających użytkowanie wieczyste po roku 1990 jest tym bardziej niezgodny z systemowymi założeniami porządku prawnego, gdyż poczynając właśnie od tego roku ustawodawca wprowadził zasadę gospodarki nieruchomościami opartą na formach cywilnoprawnych z odejściem od środków administracyjnoprawnych, co zaakcentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. /OSN 1993/10/174/ gdy prowadził analizę nowelizacji z 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a którą to zasadę następnie utrwaliła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż brak podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżących o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r., nie wyklucza możliwości wystąpienia z inicjatywą nabycia prawa własności gruntu na zasadach ogólnych, stanowionych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r., powoływaną wyżej. Z tych względów, wobec niezasadności skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.