OSK 1652/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Andrzej Gliniecki, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marzenny A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA 4799/03 w sprawie ze skargi Marzenny A. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2004 r. II SA 4799/03 oddalił skargę Marzenny A. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 19 listopada 2003 r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenie wynikające z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym Ł. Kurator Oświaty decyzją z dnia 7 sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 9 "b" ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./ odmówił Marzennie A. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego z powodu braku akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej powołanej do rozpatrzenia jej wniosku. Rozpatrując odwołanie strony Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z 19 listopada 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, iż zgodnie z art. 9b ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy - Karta Nauczyciela warunkiem nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego nauczycielowi zatrudnionemu w szkole jest: spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Na podstawie art. 9b ust. 6 w związku z art. 9b ust. 1 i 9b ust. 4 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela nauczycielowi, który nie spełnia ww. warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej, odmawiającej nauczycielowi nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, organ sprawujący nadzór pedagogiczny powinien wskazać, którego z ww. warunków nauczyciel nie spełnia. Odmawiając Marzennie A. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego organ I instancji wskazał na brak akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Zgodnie z art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, Minister Edukacji Narodowej i sportu sprawuje nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego przez komisje kwalifikacyjne dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego, powołane przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny. W myśl art. 9h ust. 2 tej ustawy czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Edukacji Narodowej i Sportu. W toku postępowania odwoławczego podjęto działania nadzorcze w trybie art. 9h ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela i nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone przez Komisję Kwalifikacyjną przy Ł. Kuratorze Oświaty zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./. Komisja dokonała oceny spełnienia przez M. A. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w powołanym rozporządzeniu na podstawie dokumentacji spełniającej wymogi formalne. W wyniku oceny dokonanej przez Komisję Kwalifikacyjną M. A. otrzymała 26 na 50 możliwych do uzyskania punktów. Zgodnie z par. 11 ust. 3 rozporządzenia Komisja Kwalifikacyjna orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego, z powodu nieuzyskania przez wnioskodawczynię wymaganych 2/3 punktów. Minister stwierdził, iż obowiązujący stan prawny nie daje organowi odwoławczemu podstaw do weryfikowania oceny dokonanej przez ww. Komisję. Natomiast, zgodnie z art. 9g ust. 8 Karty Nauczyciela nauczyciel, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej może złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego po odbyciu dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy. W konsekwencji organ naczelny stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marzenna A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 9, 10, 77 par. 1 i 107 par. 3 Kpa oraz naruszenie przepisu prawa materialnego art. 9h ustawy - Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż fakt nieosiągnięcia wymaganej ilości punktów nie został udowodniony, gdyż uzyskała jedynie jedną stronę dokumentu, na którym brak było pieczęci, podpisów członków Komisji Kwalifikacyjnej i pozostałej części dokumentu, czym naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 7, art. 10, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Skarżąca zarzuciła także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu, czym naruszył przepis art. 107 par. 3 Kpa. Przede wszystkim jednak nie zweryfikował oceny dokonanej przez Komisję Kwalifikacyjną i nie unieważnił jej prac. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ stwierdził, iż istota tej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżąca spełniała warunki do nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W sprawie jest bezsporne, iż Komisja Kwalifikacyjna powołana na mocy art. 9g ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela przez Ł. Kuratora Oświaty w dniu 13 lipca 2003 r. rozpatrzyła wniosek wraz z załączoną dokumentacją i nie wydała zaświadczenia o akceptacji, o którym stanowi przepis par. 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./. Skarżąca nie uzyskała bowiem wymaganej ilości punktów określonych w dyspozycji przepisu par. 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia, tj. co najmniej 2/3 możliwych do uzyskania. Skarżąca otrzymała 26 na 50 możliwych do uzyskania punktów. Z tych względów komisja orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego. W świetle art. 9b ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy - Karta Nauczyciela warunkiem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, iż skarżąca nie spełniła jednego z warunków do ubiegania się o nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, gdyż nie uzyskała akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, postępowanie kwalifikacyjne wszczęte na jej wniosek zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./. Komisja dokonała oceny spełnienia przez skarżącą wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego określonych w powołanym rozporządzeniu na podstawie dokumentacji, która spełniała wymogi formalne. Uzasadnienie oceny punktowej zostało zawarte w pkt VII, a punktacja w pkt VIII protokołu komisji z dnia 16 lipca 2003 r. Jako trafny ocenić należy pogląd wyrażony przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę, iż przepisy rozdziału 3a ustawy - Karta Nauczyciela nie przewidują trybu odwoławczego od orzeczenia komisji kwalifikacyjnej powołanej do oceny spełnienia przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego. Stosownie do art. 9g ust. 8 tej ustawy nauczyciel, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej może ponownie złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego po odbyciu na jego wniosek i za zgodą dyrektora szkoły, dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, w odpowiedzi na skargę wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego podjęto działania nadzorcze w trybie i na zasadach określonych w art. 9h ustawy - Karta Nauczyciela i nie stwierdzono naruszenia prawa przez Komisję kwalifikacyjną. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marzenna A., reprezentowana przez radcę prawnego Dariusza J. i zarzuciła: 1. naruszenie art. 9b ust. 1 pkt 3 i art. 9h ustawy - Karta Nauczyciela wskutek nieuchylenia decyzji ostatecznej Ministra i poprzedzającej ją decyzji Ł. Kuratora Oświaty z dnia 7 sierpnia 2003 r. mimo podjęcia decyzji w postępowaniu o nadanie skarżącej stopnia awansu zawodowego z naruszeniem przepisów o zakresie wymagań kwalifikacyjnych oraz trybie i zasadach działania komisji kwalifikacyjnej; 2. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 113 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek zamknięcia rozprawy i odstąpienia od zbadania czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 9, 10, 77 par. 1 i 107 par. 3 Kpa w szczególności wskutek: - nieumożliwienia skarżącej wglądu do akt komisji kwalifikacyjnej, która rozpatrywała jej wniosek o nadanie stopnia awansu zawodowego oraz zgłoszenia przez nią uwag do zgromadzonego materiału - przed wydaniem decyzji przez Ł. Kuratora Oświaty, - zbadania czy w skład komisji kwalifikacyjnej wchodzili eksperci w rozumieniu par. 10 rozporządzenia MEN z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825/, - poznania odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy argumentacji skarżącej, obecnej na rozprawie i niedopuszczonej do głosu. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona rozwijając podniesione zarzuty stwierdziła, iż Sąd przyjął za miarodajne wyjaśnienie Ministra co do prawidłowości działania komisji kwalifikacyjnej. Sąd nie rozważył, czego domagała się skarżąca, że organ odwoławczy w ogóle nie badał akt, na podstawie których Kurator Oświaty wydał decyzję. Za sprawdzenie zgodności czynności komisji kwalifikacyjnej z przepisami nie może uchodzić prosta konstatacja ministra, że komisja po zbadaniu dokumentacji przyznała skarżącej taką liczbę punktów, która nie przekroczyła ustawowego limitu. Skarżąca w odwołaniu zakwestionowała niską ocenę spełnienia wymagań, a to - przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /strona błędnie powołuje datę/ - wymagało od organu sprawującego nadzór pedagogiczny ustalenia, czy to, czym komisja opatrzyła zestawienie przyznanych skarżącej punktów, spełniało cechy uzasadnienia. Brak w ustawodawstwie podstaw prawnych do wniesienia odwołania od orzeczenia komisji kwalifikacyjnej - zdaniem wszystkich wypowiadających się dotąd w niniejszej sprawie organów - stawia nauczyciela w określonej pozycji, w domyśle: słabej. Organy te reprezentują pogląd niesłuszny. Występujący w miejsce trybu odwoławczego obowiązek stwierdzenia nieważności czynności komisji kwalifikacyjnej sprzecznych z przepisami, funkcjonujący łącznie z wymogiem udostępniania przez komisję jej protokołów organowi nadzorującemu, nakłada zarówno na komisję, jak i na organ nadzorujący szczególną odpowiedzialność. Ł. Kurator Oświaty, jako organ nadzoru, winien był ustalić, czy komisja kwalifikacyjna uzasadniła uzyskaną przez skarżącą punktację, jak wymaga tego przepis par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Zapisy w protokole sporządzonym przez komisję kwalifikacyjną, udostępnionym skarżącej zaledwie we fragmencie, za uzasadnienie nie mogą uchodzić w żadnym razie. Można je przyrównać do haseł pasujących do każdego przypadku, kiedy zachodziłaby konieczność takiego sformułowania uwag, żeby z nich nic nie wynikało. Ich zdawkowość nie ma się w żaden sposób do treści materiałów przedłożonych komisji kwalifikacyjnej przez skarżącą. Sporządzone przez komisję kwalifikacyjną uzasadnienie przyznanej skarżącej oceny punktowej skarżąca ocenia jako ogólnikowe. Zachodzi zasadnicza sprzeczność pomiędzy sformułowanymi ocenami, a materiałem faktycznym. Trudno przyjąć do wiadomości, że skład komisji odpowiadał wymogom przewidzianym przez przepisy o trybie jej działania, jak również co zdecydowało o punktacji, mimo przedłożenia przez stronę bogatej dokumentacji osiągnięć zawodowych, Sąd Wojewódzki nie zbadał więc istoty sprawy, badanie legalności sprowadzając do niewystarczającego minimum. Kurator Oświaty nie dopełnił obowiązku zbadania zgodności czynności komisji kwalifikacyjnej z przepisami, a przez to odmowa nadania stopnia awansu zawodowego nastąpiła bezpodstawnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i podtrzymał swą poprzednią argumentację oraz wywody Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie naruszył podanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz norm prawnych, ustalających tryb i zasady działania komisji kwalifikacyjnych. Dodać należy, iż naruszenia tych ostatnich Sąd nie mógł dopuścić się bezpośrednio, a jedynie poprzez dokonanie niewłaściwej oceny legalności decyzji organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Wskazany jako naruszony przez Sąd przepis art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./ - mający w tej sprawie zastosowanie w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 tej ustawy przewiduje nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, nauczycielowi zatrudnionemu w szkole jeżeli spełnia wymaganie kwalifikacyjne, odbędzie staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyska akceptację komisji kwalifikacyjnej. Jest niesporne, iż Marzenna A. nie uzyskała akceptacji komisji kwalifikacyjnej, gdyż wynik punktowy nie osiągnął wymaganych 2/3 punktów określonych w par. 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./. Jeśli więc nie został spełniony jeden z warunków, o których mowa w powołanym przepisie, to z powodu braku akceptacji organy nie mogły wydać odmiennej decyzji o treści postulowanej przez stronę. Przechodząc do oceny naruszenia przepisu art. 9h ustawy - Karta Nauczyciela to przepis ten traktuje o nadzorze nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego. W myśl tego przepisu /art. 9h ust. 1 pkt 2 i ust. 2/ nadzór nad czynnościami zarówno organów sprawujących nadzór pedagogiczny jak i komisji kwalifikacyjnej sprawuje właściwy minister. Zgodnie z art. 9h ust. 2 czynności podjęte prze komisję z naruszeniem przepisów ustawy lub przepisów wykonawczych są nieważne, a ich nieważność stwierdza w drodze decyzji administracyjnej Minister Edukacji Narodowej i Sportu. Jak wynika z akt, na skutek wniosku strony, prawidłowość dokonywania czynności w postępowaniu kwalifikacyjnym była przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra. Organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa zarówno w zakresie składu osobowego komisji jak i czynności podjętych przez tę komisję. Podzielając prawidłowość tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzje organów administracji nie naruszają prawa. Poddając kontroli instancyjnej tę ocenę Sądu w ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji żadnych przepisów w tym względzie nie naruszył. Załączony do akt protokół z posiedzenia Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 16 lipca 2003 r. wraz z załącznikami zawiera niezbędne dane o składzie osobowym Komisji /zgodnym z wymogami określonymi w rozporządzeniu z dnia 3 sierpnia 2000 r./ jak również oceny punktowe przyznane przez poszczególnych członków Komisji ze szczegółowymi uzasadnieniami, które to oceny zostały uwzględnione w końcowej ocenie i odpowiadającemu jej uzasadnieniu końcowym. Nie można tym dokumentom i ocenom zarzucić zdawkowości lub ogólnikowości. Na uwagę zasługuje natomiast to, iż w ocenach wystawionych przez poszczególnych członków komisji nie zachodzą istotne rozbieżności. W tej sytuacji zasadnie zarówno organy państwowe jak i Sąd oceniły formalną poprawność przedstawionego przez Komisję Kwalifikacyjną stanowiska. Ingerencja organu nadzoru jak również Sądu nie może dotyczyć samej oceny, gdyż taką władna jest wydać Komisja jako ciało kolegialne w ramach przyznanych kompetencji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji orzekał zgodnie z prawem nie naruszając przepisów prawa materialnego i art. 113 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadzi to do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 207 par. 2 tej ustawy Sąd uznał, iż w odniesieniu do skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i odstąpił od zasądzenia od niej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.