II SA/Lu 860/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (spr.), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant st. insp. WiesławaWojtal, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć / tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 6,60 m x 3,40 m, wybudowanego samowolnie na działce nr 11, przy ul. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. / w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji nakazał W.S. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 6,60 m x 3,40 m, wybudowanego samowolnie na działce nr 11, przy ul. P. bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji gdy skarżąca wywodziła, iż przebudowy budynku dokonała w roku 1994, zaś jej sąsiad Z.F. twierdził, iż fakt ten miał miejsce w roku 2001, należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W trakcie tego postępowania nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności pozwalające na odstąpienie od nakazu rozbiórki spornego obiektu. Skarżąca twierdziła, iż budynek gospodarczy został zrealizowany około 9 lat temu w miejscu składu drewna, toalety oraz komórki. W wyniku złego stanu technicznego w/w obiekty zostały częściowo rozebrane i w tym miejscu wykonano jeden budynek gospodarczy. W roku 2001 miało miejsce tylko położenie nowej konstrukcji dachu i pokrycia z blachy. Organ odwoławczy wskazał, iż nawet gdyby dać wiarę oświadczeniu skarżącej i oświadczeniom świadków / Z.B. i W.N. /, że istotnie roboty związane z przebudową wyżej wykazanych trzech obiektów na jeden budynek gospodarczy były prowadzone w roku 1994, to i tak nie miałoby to znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy budowa została zakończona w roku 2001. Ta ostatnia okoliczność jest już bowiem niepodważalna. W myśl art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r. – pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Po szczegółowym zbadaniu akt sprawy – organ II instancji dał jednak wiarę oświadczeniu państwa Z. i Z.F., że sporny budynek gospodarczy został wykonany w latach 2000-2001. Tą okoliczność potwierdził także współwłaściciel sąsiedniej działki M.L. Niedopełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 19994r., to jest brak zgody właściwego organu w formie decyzji ostatecznej na prowadzenie robót budowlanych powoduje konieczność zastosowania sankcji określonych w art. 48 tejże ustawy. Przepis ten bowiem nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia wyłącznie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Ubocznie – organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został usytuowany na terenie nie wyłączonym z użytkowania rolniczego. Także więc nawet, gdyby zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974r., to i tak musiałby zostać wydany nakaz rozbiórki, albowiem budynek byłby wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Na tę decyzję W.S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. W jej uzasadnieniu skarżąca podała, iż domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, gdyż nakazuje ona rozbiórkę całego budynku gospodarczego, wybudowanego przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. Wywodziła, iż remont tego budynku został przeprowadzony w roku 1994, co potwierdzili świadkowie w osobach Z.B. i W.N., natomiast w roku 2001 został wykonany jedynie remont dachu i położono tynki zewnętrzne, co też oni potwierdzają. Skarżąca zarzuciła tym samym, iż wadliwe jest ustalenie organów, że remont spornego budynku trwał przez 8 lat, to jest od roku 1994 do roku 2001. W.S. wykazała nadto zdziwienie, iż organ odwoławczy dał wiarę oświadczeniu Z. i Z.F., z którymi ona od kilku lat pozostaje w złych stosunkach sąsiedzkich. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004r. - na mocy przepisu art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.Nr 153, poz. 1271, z późn.zm. / do rozpoznania niniejszej skargi stał się właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie tego przepisu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 /. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem / art. 1§ 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych / stwierdzić należy, iż w myśl art. 134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ustaleń wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne wynika, że W.S. bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonała przebudowy trzech starych obiektów / skład drewna, komórka i toaleta / na jeden budynek gospodarczy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jak najbardziej zachowuje swoją aktualność w chwili obecnej prezentowany był pogląd, iż fakt oczywistości samowoli nie może zwalniać Sądu od obowiązku zbadania, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z przepisem art. 8 kpa, organy mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz.3). Sąd wyraża ocenę, iż zaskarżona decyzja została wydana przede wszystkim z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Przepisy te nakładają na organy podatkowe obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a także wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, organ odwoławczy nie podał też, dlaczego oparł się na oświadczeniach świadków, nie doprowadzając do ich przesłuchania. Nie podał także przyczyn, dla których dał wiarę oświadczeniom Z.F. i M.L., a nie obdarzył taką wiarą oświadczeń złożonych przez Z.B. i W.N., pomijając już fakt, że Z.F., której oświadczenie także obdarzono wiarygodnością – takiego oświadczenia przed organem odwoławczym nie składała w ogóle, a z twierdzeń samej skarżącej wynika, iż pomiędzy wyżej wymienionymi istnieje zaogniony, wieloletni sąsiedzki konflikt. Oświadczenia, o których mowa były podstawą do ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie - czasokresu dokonania spornej przebudowy. Ten zaś z kolei implikuje ocenę, przepisy którego Prawa budowlanego będą miały zastosowanie dla orzeczenia nakazu rozbiórki, tego z 1974r. / art. 37 /, czy też tego z roku 1994 / art. 48 /. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego dowodu, jak "oświadczenia świadków". Przepis art. 75§2 kpa dopuszcza jedynie dowód w postaci złożenia oświadczenia przez stronę. Stosownie do jego treści – oświadczenia strony mogą jedynie zastąpić inne dowody i to tylko w sytuacjach nie budzących wątpliwości, a więc mogą odnosić się do tzw. "faktów przyznanych". Nie ma tym samym żadnych możliwości, aby jako dowód dopuścić "oświadczenia świadków" i w oparciu o nie dokonywać ustaleń stanu faktycznego, a następnie jego subsumcji. Zarówno jedno jak i drugie będzie wówczas wadliwe. Błędne ustalenie stanu faktycznego pociągnie bowiem za sobą niewłaściwe zastosowanie do niego prawa materialnego. Sąd wyraża także pogląd, iż organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób przekonywujący swojego stanowiska wyrażonego in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "nawet, gdyby zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974r., poprzez treść art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., to i tak musiałby zostać wydany nakaz rozbiórki, albowiem budynek byłby wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę". Przede wszystkim w tej części należy mieć na uwadze, że organ II instancji w ogóle nie podał, w oparciu o jaką wiedzę tezę tą postawił. Sąd się zatem może jedynie domyślać, iż pochodziła ona zapewne z treści postanowienia z dnia [...] listopada 1999r., wydanego przez urząd Miejski Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji projektowej oraz wydania pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego na działce przy ul. P., a wzywającego skarżącą między innymi do przedłożenia decyzji o wyłączeniu tego gruntu z użytkowania rolniczego. Jeśli istotnie tak było, to zważyć trzeba, iż postanowienie w powyższym zakresie zostało wydane w roku 1999, zaś zaskarżona decyzja w roku 2003, a zatem kilka lat później. Nie ma więc pewności, iż przedmiotowa działka w dalszym ciągu traktowana jest jako grunt pozostający w użytkowaniu rolniczym. Z akt postępowania nie wynika, czy organ w ogóle kwestię tą wyjaśniał według stanu na dzień orzekania, a skoro tak, to nie było podstaw do sformułowania przytoczonego wyżej twierdzenia. Kontrola sądowa nie powinna jednak opierać się na domysłach, a powinna się odnosić do konkretnych ustaleń postępowania. Te zaś muszą wynikać z uzasadnienia decyzji / art. 107§3 kpa /. Ubocznie można jeszcze podkreślić, iż ewentualne oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., oczywiście po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego, który będzie dawał ku temu stosowną podstawę, musi być poprzedzone oceną przesłanek, które są w tym przepisie wskazane, a mianowicie, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju ". Warto również zasygnalizować, że gdyby się okazało, iż dokonana samowola budowlana miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1994r., to w dniu orzekania przez organ II instancji istniał jeszcze przepis art. 49 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu wówczas obowiązującym, a mianowicie, iż nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego /. Tak więc również i ten przepis nakładał obowiązek dokonania ustaleń, czy i w jaki sposób strona naruszyła przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten został zmieniony dopiero z dniem 11 lipca 2003r., na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz. 718 /, natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 4 czerwca 2003r. W tym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak prawa materialnego, jak i zasad postępowania – nalazło ją uchylić na podstawie art. 145§1pkt.1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tejże ustawy.