II SA/Ka 1047/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] roku nr [...] udzielił E.W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce w miejscowości Ł. ul. [...]. W decyzji nie wskazano na czym będzie polegała zmiana sposobu użytkowania. Pismem z dnia [...] roku – skierowanym do Starosty Powiatowego w C. – K. i A. małżonkowie S. zwrócili się o przeprowadzenie "kontroli działalności pana W." polegającej na produkcji kotłów centralnego ogrzewania w budynku odległym jedynie o 0,5 m od granicy działki. Opisali uciążliwości jakich doznają w związku z tą działalnością. Po uzyskaniu informacji ( pismo z dnia [...]r.), że prowadzi on działalność w oparciu o decyzję z [...] roku, którą udzielono zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na warsztat ślusarski branży usług kotlarskich, małżonkowie S. poinformowali w/w organ, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W dniu [...]r. Starosta C. wydał w oparciu o art.147, 149 § 1 i art.150 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce przy ul. [...] w miejscowości Ł. budynku gospodarczego na obiekt warsztatu ślusarskiego branży usług kotlarskich zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że wznowienie postępowania następuje na żądanie małżonków S. Następnie – w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...], którą po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] roku w przedmiocie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji z [...] roku gdyż żądający wznowienia nie przedstawili żadnych dowodów nie znanych organowi wydającemu pozwolenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. W podstawie prawnej powołano art.145 § 1 i art.151 § 1 pkt 1 kpa. Na skutek odwołania małżonków S. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił w/w rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej podano art.138 § 2 kpa w związku z art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. nr 89, poz.414 z zm.). W uzasadnieniu wskazał że w decyzji z dnia [...] roku nie określono na czym ma polegać zmiana przeznaczenia obiektu, a oględziny przeprowadzone w dniu [...]r. wykazały, iż obiekt jest użytkowany jako warsztat ślusarski wykonujący także kotły centralnego ogrzewania. Taka zmiana sposobu użytkowania sprzeczna jest natomiast z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z [...] roku, zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Na powyższą decyzję skargę do NSA złożył pan E.W. W skardze podniósł, że dopełnił wszystkich żądanych przez organ administracyjny w [...] roku formalności. Jest to zakład jednoosobowy, kotły centralnego ogrzewania są wykonywane na indywidualne zamówienia. Na urządzenie warsztatu poniósł nakłady, a sam warsztat jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Kontynuując postępowanie – jeszcze przed rozpoznaniem przez NSA wyżej opisanej skargi – Starosta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm., obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 zwanej dalej prawem budowlanym) odmówił udzielenia E.W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego przy ul. [...] na warsztat ślusarski branży kotlarskiej. Stwierdził w uzasadnieniu, że zmiany takiej nie dopuszcza plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. z [...]r., który teren na którym znajduje się działka strony przeznacza jedynie pod budownictwo mieszkaniowe. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania przez E.W. została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...]. Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w sprawie już rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]r. zezwalającej na zmianę przeznaczenia. Nadto wyraził pogląd, że bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Skoro zmiana została dokonana, należałoby w tej sytuacji po uchyleniu decyzji z [...] roku sprawę przekazać do właściwości organów nadzoru budowlanego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Starosta C., po uchyleniu swojej decyzji z dnia [...]r. wyżej opisaną decyzją Wojewody Ś., postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 5, 147, 149 § 1 kpa ponownie wznowił, ale tym razem z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] podając, że wznowienie następuje celem ustalenia zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], w oparciu o art.145 § 1 pkt 5 i 151 § 1 pkt 2 kpa, którą uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] roku nr [...] udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano na sprzeczność takiej zmiany z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu E.W. zarzucił powtórne wznowienie postępowania oraz naruszenie art.145 § 1 pkt 5 kpa przez przyjęcie istnienia nowych okoliczności, chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie o wznowieniu z dnia [...]r. i umorzył w tym zakresie postępowanie. Stwierdził, że postępowanie w stosunku do decyzji z dnia [...] roku zostało już wznowione postanowieniem z dnia [...]r. i pozostaje w obiegu prawnym, przy czym nie zostało to wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Powtórne wznowienie jest więc bezprzedmiotowe. Natomiast rozpoznając merytorycznie odwołanie E.W. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana we wznowionym postępowaniu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zmiana została dokonana samowolnie co wynika już z protokołu oględzin z dnia [...]r., a nadto nie jest ona zgodna z obowiązującym od [...] roku planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadne zatem jest uchylenie decyzji z dnia [...]r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Nadto Wojewoda podniósł, że dalsze postępowanie w sprawie ewentualnego pozwolenia na użytkowanie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez organy nadzoru sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Również na tę decyzję Wojewody E.W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając organom naruszenie przepisów rozdziału 12 kpa, a nadto powtórzył wszystkie zarzuty zawarte w skardze na omówioną wyżej decyzję ostateczną z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt II SA/Ka 1915/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę E.W. na w/w decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] oraz uchylił omówioną wyżej decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] i decyzję Starosty C. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł w pierwszej kolejności wyjaśnienie podstawowych zasad instytucji wznowienia postępowania. Dalej stwierdził, że skoro nie została zakwestionowana okoliczność, że małżonkowie S. jako właściciele sąsiedniej nieruchomości nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nich decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] o zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego skarżącego, to brak było w sprawie podstaw do przyjęcia niewystąpienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 kpa i w związku z tym odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Organy orzekające powinny zatem rozpoznać sprawę jeszcze raz w całości i uchylić decyzję dotychczasową oraz wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy (wobec wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Jedynie w przypadku stwierdzenia, do czego mogło dojść jedynie po ponownym rozpoznaniu sprawy, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mogłaby zapaść decyzja o jakiej mowa w art. 151 § 2 Kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ( w następstwie wydania tego wyroku ), wydaną z upoważnienia Starosty C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylono objętą postępowaniem wznowieniowym decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]r. nr [...] i odmówiono E.W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek warsztatu ślusarskiego branży kotlarskiej. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. W jej uzasadnieniu organ orzekający stwierdził, że przedłożone przez inwestora w postępowaniu o zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego "opinie i postanowienia" dotyczyły warsztatu ślusarskiego o nieokreślonym profilu działalności. Obecne zaś użytkowanie tego budynku obejmujące wykonywanie kotłów centralnego ogrzewania z drobnymi usługami spawalniczymi pozostaje w sprzeczności z deklarowanym użytkowaniem go jako warsztatu ślusarskiego. Takie użytkowanie pozostaje też zdaniem tego organu w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...]r. Działka przy ul. [...] w Ł. znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem "MM – obszar mieszkaniowy" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową bez usług. W odwołaniu od tej decyzji E.W. zarzucił, że wbrew stanowisku organu I instancji charakter jego działalności gospodarczej był znany na etapie postępowania zakończonego objętą postępowaniem wznowieniowym decyzją. Był on znany również małżonkom S.. Wynikał m.in. z przedłożonej w tamtym postępowaniu opinii sanitarnej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]r. Podał, że warsztat ślusarski prowadzi już od [...]r. tj. od czasu gdy obowiązywało "stare" prawo budowlane i inny plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił, iż nie uwzględniono, że przedmiotowy warsztat leży na pograniczu strefy "MM" która ciągnie się na szerokości 50 m od drogi, a tam właśnie "zaczyna się" warsztat. Takie usytuowanie tej strefy jest zresztą krzywdzące dla właścicieli działek, którzy wystąpili w związku z tym o zmianę treści planu. Stwierdził także, że prowadzony w budynku wyrób piecy oraz usługi ślusarsko – spawalnicze są realizowane jedynie na zamówienie indywidualnych mieszkańców i nie stanowią produkcji masowej. Taka działalność nie jest szkodliwa dla środowiska. Wojewoda Ś. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia organu niższej instancji co do sprzeczności przeznaczenia objętego postępowaniem budynku z treścią obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym powołał się dodatkowo na treść § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, zgodnie z którym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wydaje się po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania stanowi przy tym obowiązujące prawo miejscowe. Jego zmiana jest możliwa jedynie w określonym trybie. Sam fakt złożenia wniosku o dokonanie takiej zmiany nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zmiany przeznaczenia budynku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.W. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej. W skardze podtrzymał w ogólnym zarysie zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił, iż przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe nie wyklucza prowadzenia nieuciążliwej i "drobnej" działalności usługowej jaka jest w rzeczywistości przez niego realizowana. Stwierdził także, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu odwołania co do niezastosowania "starego" prawa budowlanego i poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego nie powinien on ponosić negatywnych skutków braku sprecyzowania w objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji, profilu działalności gospodarczej. Brak ten stanowi bowiem zaniedbanie wydającego tę decyzję organu. Gdy takie sprecyzowanie było konieczne, to powinien być do niego wezwany, a tego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sprzeczności przeznaczenia budynku skarżącego z planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ). Na wstępie należy stwierdzić, biorąc pod uwagę motywy wydanego w tej sprawie, a omawianego wcześniej wyroku NSA z dnia 12 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1915/99, że wyrokiem tym została przesądzona w sposób wiążący dla niniejszego postępowania kwestia terminowości złożenia przez małżonków S. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...]r. nr [...] – a to zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 – zwanej dalej ustawą p.w.n.p.) i w zw. z art. 148 § 1 i § 2 Kpa. Oceniając zaskarżoną decyzję co do meritum należy stwierdzić, na co zwrócił już uwagę Sąd w w/w wyroku, że celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie to następuje przy tym według stanu prawnego obowiązującego w czasie postępowania wznowieniowego ( pomijając decyzje deklaratoryjne oraz gdy zastosowanie innego stanu prawnego wynika z konkretnych przepisów). W konsekwencji dowolne jest żądanie skarżącego rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o inne przepisy prawa, a tym bardziej w oparciu o przepisy które obowiązywały jeszcze przed wydaniem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Nie było zatem żadnych podstaw prawnych aby sprawa została rozpoznana według przepisów które obowiązywały gdy skarżący dokonał samowolnie w [...]r. zmiany przeznaczenia objętego postępowaniem budynku gospodarczego. Dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia budynku skarżącego nie miała też znaczenia akcentowana przez skarżącego okoliczność, że to przez zaniedbanie prowadzącego w [...]r. postępowanie organu, w wydanej wówczas decyzji nie sprecyzowano dostatecznie nowego sposobu korzystania z tego budynku. Wobec powyższego rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie, czy postulowana przez skarżącego zmiana przeznaczenia jego budynku gospodarczego była zgodna z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. ustalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...]r. nr [...]. Jak to bowiem trafnie przyjęto w decyzji organu II instancji, zgodnie z treścią § 10 powołanego tam rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest uzależnione od stwierdzenia zgodności m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę treść przedmiotowego planu ( opisaną w piśmie Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia [...]r. - Karta 46 adm. oraz wynikającą z załączników do pisma na karcie 21 akt administracyjnych ), której brzmienia skarżący nie kwestionował, należało odpowiedzieć na powyższe pytanie przecząco. Jak bowiem ustaliły organy orzekające, objęty postępowaniem budynek znajduje się na terenie oznaczonym na tym planie symbolem "MM – Obszar Mieszkaniowy" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Jakkolwiek w treści tego planu nie został zapisany zakaz realizacji na tym terenie jakiejkolwiek innej zabudowy, to należałoby zdaniem Sądu przyjąć, że jest ona możliwa gdy będzie niewątpliwie związana z podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu tj. z zabudową mieszkaniową. Takiego charakteru nie posiada zaś niewątpliwie warsztat ślusarski zajmujący się przede wszystkim produkcją kotłów i to nawet w sytuacji gdy produkcja ta jest prowadzona na zamówienie osób fizycznych. Tego typu działalność nie jest bowiem typowa dla działalności na terenach budownictwa mieszkaniowego. Działalność taka byłaby tym bardziej niedopuszczalną gdyby przyjąć, jak twierdzi i zarzuca skarżący, że sporny warsztat jest usytuowany na granicy stref planu. Należałoby bowiem wówczas przyjąć, że położony on jest również na terenie strefy "R1 – obszar użytków rolnych". Objętego postępowaniem budynku nie można też zaliczyć do obiektów o jakich mowa w § 8 pkt 2 treści planu zagospodarowania ( załącznik do pisma na Karcie 21 akt administracyjnych ). Nadto należy wrócić uwagę, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego w czasie gdy zmiana ta została już przez niego dokonana. Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie mogła mieć znaczenia okoliczność, iż skarżący wystąpił o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów odmowa zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski branży kotlarskiej, którą to działalność skarżący niewątpliwie ( co sam przyznawał ) prowadził, nie naruszała zdaniem Sądu obowiązującego prawa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy p.w.n.p. su.