II SA/Gd 3048/01

W IMIENIU RZECZYSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2001 r., nr [...], Wojewoda, na podstawie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżących G. i W. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lipca 2001 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na ich rzecz wywłaszczonej części nieruchomości o pow. 9,24 ha położonej w K., gmina. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż dokonano wywłaszczenia nieruchomości o pow. 2,0480 ha pod budowę autostrady oraz gruntów rolnych o pow. 9,24 ha jako nienadających się według właścicieli do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Cel, na który wywłaszczono pierwszą nieruchomość został zrealizowany, a zatem ta część nieruchomości nie podlega dyspozycji art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 stycznia 1997 r. Organ stanął na stanowisku, iż pozostała część nieruchomości wywłaszczonej na wniosek Państwa S. również nie podlega zwrotowi, albowiem po pierwsze nie ustalono nigdy wobec wskazanej nieruchomości celu jej wywłaszczenia, a zatem niemożliwym jest obecnie ustalenie, czy cel został zrealizowany, a tym samym ustalenie podstawowego warunku decydującego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji wskazał, iż jedynie zwrot całości lub części nieruchomości o pow. 2,048 ha uzasadniałby zwrot pozostałej części nieruchomości o pow. 9,24 ha przejętej jako nie nadającej się do racjonalnego rolniczego wykorzystania. Nadto, odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał na prawidłowość i legalność postępowania z wywłaszczonymi nieruchomościami przez Skarb Państwa, który jako nowy właściciel miał wszelkie prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i W. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 10, art. 75 oraz art. 77 K.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie oraz rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący podkreślili przede wszystkim, że w odniesieniu do nieruchomości o pow. 9,24 ha cel jej wywłaszczenia był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżących cel ten wynikał bezpośrednio z decyzji wywłaszczeniowej oraz z dokumentów wyceny składników gospodarstwa rolnego. Nadto, z dniem 21 grudnia 2000 r. upłynęło 7 lat od dnia, w którym decyzja uwłaszczeniowa stała się ostateczna, a nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Tym samym spełniony został warunek określony w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszczający zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procesowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Dla dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, należy w niniejszej sprawie prześledzić w sposób precyzyjny stan prawny obowiązujący w dacie orzekania w II instancji. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst - Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacja, w których nieruchomość należy uznać za zbędną określają przepisy art. 137 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W myśl tych przepisów, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, iż warunkiem sine qua non skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela (następcy prawnego) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgromadzony w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości o pow. 2,0480 ha, stanowiącej część gospodarstwa rolnego skarżących, wywłaszczonej dla realizacji inwestycji w postaci budowy autostrady został spełniony. W ocenie zatem Sądu w sprawie nie zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżącym. Bezsporne jest bowiem, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 2,0480 ha, obejmującej działki nr oraz, nastąpiło z przeznaczeniem jej pod budowę Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi natomiast do wniosku, iż równolegle, na podstawie tej samej decyzji wywłaszczeniowej, wskutek wniosku skarżących z dnia 25 października 1993 r., dokonano również wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości stanowiącej grunty rolne o łącznej pow. 9,24 ha, obejmującej działki nr oraz, albowiem grunty te w wyniku wywłaszczenia pozostałej części pod autostradę, nie nadawały się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, którzy twierdzili, iż organy administracji orzekające w sprawie wywłaszczenia niesłusznie potraktowały ich pismo z dnia 25 października 1993 r., wniesione przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, jako wniosek złożony w trybie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Na taki jednak charakter złożonego przez skarżących wniosku wskazuje wyraźnie chociażby sformułowane w nim żądanie. Skarżący wnieśli bowiem o objęcie wywłaszczeniem całego gospodarstwa rolnego ze względu na to, iż realizacja zaplanowanej inwestycji spowoduje, że "wskazane grunty oderwane od swojego funkcjonalnego zaplecza utracą dotychczasowe znaczenie jako tereny rolne i mogą stanowić co najwyżej pas ochronny dla autostrady". Na etapie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego skarżący nie kwestionowali wydanej decyzji, która zgodnie z ich wnioskiem objęła zakresem wywłaszczenia obie nieruchomości. W odwołaniach kwestionowali wyłącznie wysokość ustalonego odszkodowania. Z prawidłowo poczynionych ustaleń organów obu instancji wynika, że określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 6 grudnia 1993 r. nr [...] inwestycja została rozpoczęta. W toku postępowania administracyjnego faktu tego nie kwestionowała żadna ze stron. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli rozpoczęto realizację inwestycji objętej celem wywłaszczenia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu mamy do czynienia wówczas, gdy inwestor w dłuższym okresie czasu nie rozpoczął prac związanych z realizacją tego celu, nie uzyskał odpowiedniej decyzji organu budowlanego, bądź też od samego początku przystąpił do realizacji innego celu. Zwrócić należy również uwagę na wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana (użyta) zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystywana na inne cele (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 1994 r., SA 1041/91, ONSA 1996/2/61; wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 1996 r., SA/Lu 1812/95 nie publ.). Sąd w pełni podziela argumentację organu II instancji, z której wynika, iż możliwość zwrotu skarżącym wywłaszczonej części nieruchomości o pow. 9,24 ha zaktualizowałaby się dopiero wówczas, gdyby zwrotowi podlegała nieruchomość o pow. 2,0480 ha przeznaczona pod budowę autostrady. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym bowiem wywłaszczenie gruntów rolnych o pow. 9,24 ha nastąpiło nie dlatego, że były one potrzebne pod budowę autostrady, a zatem nie w konkretnie określonym celu, ale dlatego, że w wyniku wywłaszczenia większej części ich gospodarstwa rolnego ten grunt straciłby swoją przydatność do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Podstawą wywłaszczenia wskazanej części nieruchomości był przepis art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym w wypadku, gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Była to zatem sytuacja, w której określone nieruchomości podlegały wywłaszczeniu nie dlatego, że były potrzebne do realizacji celu publicznego, ale dlatego że utraciły swą gospodarczą użyteczność wskutek wywłaszczenia dokonanego na cel publiczny. Trzeba obecnie stwierdzić, że spóźnione jest kwestionowanie przez skarżących prawnego charakteru dokonanego wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu obecnie się domagają. Przesądza o nim ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, której skarżący nie podważyli skutecznie, a która powołuje się na przepis art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i wniosek skarżących o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości. Na gruncie obowiązujących już w dacie orzekania przez organ II instancji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr46, poz. 543 ze zm.), w szczególności art. 136 ust. 3 i 4, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może dotyczyć również tej części nieruchomości, którą wywłaszczono ze względu na jej bezużyteczność dla prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastąpiony został przez przepis art. 113 ust. 3, który utrzymał co do zasady dotychczasowe brzmienie, cel i zakres zastosowania. Racjonalne zastosowanie przepisu art. 136 ust. 4, który nawiązuje wprost do art. 113 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, iż żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego w okolicznościach odpowiadających dyspozycjom zarówno art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i później art. 113 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami, wchodzi w rachubę wówczas ,gdy zwrotowi podlega także część nieruchomości, która została wywłaszczona na wskazany w decyzji cel publiczny. Takie też stanowisko zajął - na tle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie uwłaszczania nieruchomości - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 1994 r., IV S.A. 1000/93, niepubl., stwierdzając, iż "(...) dopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej zawartej stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), ale wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. W ocenie Sądu zatem brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej, ze względu na nieprzydatność dla dotychczasowych celów, nieruchomości wskazanej przez skarżących. Wbrew twierdzeniom skarżących bowiem wywłaszczenie nieruchomości nie nadającej się do wykorzystania dla dotychczasowego celu nie następuje dla realizacji ściśle określonego w decyzji celu publicznego w rozumieniu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w celu ochrony interesów wywłaszczanych właścicieli, na odrębny ich wniosek, za stosownym odszkodowaniem i tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega również nieruchomość wywłaszczona na określony w decyzji cel. Pomiędzy bowiem nieruchomością wywłaszczoną na ściśle wskazany w decyzji cel, a nieruchomością wywłaszczoną niejako "przy okazji" ze względu na jej dalszą nieprzydatność gospodarczą jako samodzielnej, odrębnej nieruchomości istnieje tego rodzaju związek, który nie zezwala na jej zwrot w oderwaniu od nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny. Nadto, bez znaczenia dla niniejszego postępowania i sprawy będącej jego przedmiotem są zarzuty skarżących dotyczące sposobu zadysponowania przez Skarb Państwa częścią nieruchomości wywłaszczoną ze względu na jej nieprzydatność do realizacji dotychczasowego celu. Dyspozycja wskazywanego przez skarżących art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłaby znaleźć zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny wskazany w decyzji, a nie - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - w odniesieniu do nieruchomości objętej wywłaszczeniem ze względu na utratę dotychczasowej funkcji gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień przepisów postępowania, na które wskazują skarżący. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w całym toku postępowania organy administracji umożliwiały skarżącym realizację ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obydwojgu również doręczano kolejne decyzje wydawane w niniejszej sprawie wraz ze stosownymi pouczeniami. Pomimo specyfiki postępowania administracyjnego i obowiązków informacyjnych spoczywających na organie prowadzących to postępowanie nadal zachowuje ono charakter kontradyktoryjny, który wymaga od strony aktywności w dochodzeniu swoich praw i bronienia interesów. Konsekwencje braku aktywności strony w postępowaniu obciążają samą stronę i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu następuje chociażby poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Wskazać nadto należy, iż w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji obowiązuje zasada ograniczonego postępowania dowodowego wynikająca z przyjęcia systemu dwuinstancyjnego oraz konsekwentnej jego realizacji. Stan faktyczny zatem organ odwoławczy ustalił w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji i dokonał jego oceny w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu skarżącym umożliwiono swobodne dochodzenie i ochronę swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.