II SA/Lu 854/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA, Bogusław Wiśniewski asesor WSA(spr.), Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę We wniosku z dnia 23 kwietnia 2001 r. M. Ł., T..K.O., B.Ż., J.K. i E.S. domagały się zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...] położonej w L. w obrębie geodezyjnym [...] – R.J. ark. mapy 2, oznaczonej w dokumentacji wywłaszczeniowej nr dz.[...], o powierzchni 11304 m2 stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność ich ojca H.K.. Wniosek obejmował nieruchomość oznaczoną na dołączonej do wniosku mapie literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-A stanowiącą własność Gminy i oddaną w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Rozpoznający wniosek Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie dowodząc, iż w świetle art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed wejściem w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Według ustaleń poczynionych w sprawie przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr.[...] o powierzchni 3764 m2 wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Gminy i na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1985 r. Rep. A nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Prezydent Miasta uznał zatem postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzył. Odwołanie złożone przez pełnomocnika wnioskodawczyń nie odniosło pożądanego skutku. Wychodząc z podobnego założenia jak organ I instancji Wojewoda utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Według organu odwoławczego wykładnia przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami , zastosowana w sprawie musi prowadzić do wniosku, iż roszczenie o zwrot nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste, nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż żądanie zwrotu nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, a w razie jego wszczęcia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego M.Ł. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art.105 kpa poprzez przyjęcie, iż istnienie przesłanki negatywnej dla rozstrzygnięcia przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż art. 229 w związku z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości oraz naruszenie art.7 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza bez przeprowadzenia analizy treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, iż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia zwrot nieruchomościami, ale tylko w takim sensie, że niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopóki trwa ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste. Istnienie zatem użytkowania wieczystego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości samo przez się nie stanowi negatywnej przesłanki do orzeczenia o zwrocie w decyzji kończącej postępowanie, podstawa faktyczną decyzji może być bowiem dopiero stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji administracyjnej. A zatem stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku nie może również przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Ponadto dopiero w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wyjaśnienie czy umowa użytkowania wieczystego została zawarta, czy jest ważna i czy prawo nabywcy przed data wejścia w życie ustawy zostało wpisane do księgi wieczystej. W ocenie skarżącej organy administracji błędnie postawiły znak równości pomiędzy uznaniem braku przesłanek do zwrotu nieruchomości, a bezprzedmiotowością postępowania. Powołując się na literaturę prawniczą skarżąca dowodziła, iż nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a konsekwencji do jego umorzenia. Jej zdaniem prawidłowa interpretacja treści art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż strona nie jest uprawniona do uzyskania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości na której trwa użytkowanie wieczyste, a nie, że nie jest uprawniona do ubiegania się o zwrot czyli sformułowania takiego żądania w drodze postępowania administracyjnego .Poparciem tej interpretacji jest art.136 powołanej ustawy, co jednak nie było przedmiotem zainteresowania organów rozstrzygających sprawę. Skarżąca podkreśliła, iż warunkiem realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości jest usunięcie przeszkód prawnych przejściowo uniemożliwiających zwrot. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika w sposób jasny, że w sytuacji, w której organ administracji nie może wydać decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, powinien zawiesić, a nie umorzyć postępowanie. Wskazując na szereg orzeczeń Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżąca stwierdziła, iż obowiązkiem organu administracyjnego jest wystąpienie do sadu powszechnego z roszczeniem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o jej zwrot. Nie wystąpienie organu do sądu, a w konsekwencji dalsze istnienie przesłanki negatywnej do orzeczenia o zwrocie może co najwyżej być podstawą decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na brak możliwości zaspokojenia żądania strony, a nie podstawa decyzji umarzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, iż jej zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w drodze czynności cywilnoprawnej została oddana przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste innym osobom prawnym lub osobom fizycznym budziła wątpliwości już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami. W uchwale z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III AZP 13/93 Sąd Najwyższy orzekł, iż organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością , zaś w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. sygn. akt III AZP 24/93, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste Skarb Państwa lub gmina nie mają we władaniu nieruchomości, której są właścicielami .Właściwy organ nie może zatem bez uprzedniego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, iż że stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powinno nastąpić zatem uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość którą będzie mógł rozporządzać. W kolejnej uchwale z dnia 12 maja 1994 r sygn .akt III ARN 22/94 Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, iż w razie wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu w którym Skarb Państwa lub Gmina na powrót władają nieruchomością podlegającą zwrotowi. W oparciu o stanowisko Sądu Najwyższego ukształtowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego według którego poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej ma interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia. W razie zaś wszczęcia takiego postępowania zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa (m.in. wyrok z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt IV SA 1949/92 ONSA 1995/1/ 43, wyrok z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn.akt SA/Kr 1295/ 93). Wykładnię zastosowaną przez Sąd Najwyższy w powołanych uchwałach z 23 września 1993 r. i 22 grudnia 1993 r. podtrzymała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zmianami) znacznie ją jednak wzmacniając. Stosownie do jej art. 229 roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest oczywistym odwołaniem do zasady wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowiącej podstawę obrotu nieruchomościami, która ma zastosowanie także do prawa użytkowania wieczystego (por.wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1989 r. sygn.akt III CRN 298/89). Wbrew zatem zapatrywaniom skarżącej w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie ma miejsca na badanie czy zawarta umowa użytkowania wieczystego jest ważna. Art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zmianami) chroni bowiem nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej bez względu na to czy była ona rzeczywiście uprawniona. Trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 czerwca 2001 r. (sygn.akt III CZP 20/01 Prok. I Prawo dodatek 2001/12 poz.36) , iż kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza taką jego interpretacje, w myśl której odżywa roszczenie właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wskazanych. Sąd uznał, iż takie rozumowanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art.64 konstytucji RP) zwłaszcza w aspekcie przepisów art.128 i nast. ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Także Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w okolicznościach w tym przepisie wskazanych znosi obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (uchwała 5 sędziów z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 26/99 ONSA 2000/1 poz.11). Podzielić należy zatem wywody skargi zgodnie z którymi niemożliwy jest zwrot dopóki trwa ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste. Błędnie jednak skarżąca uznaje konieczność zawieszenia postępowania i wystąpienie przez organ administracji do sądu powszechnego z roszczeniem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić zwłaszcza z treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeciwnie, użyta formuła "roszczenie nie przysługuje" przesądza o bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości, co skutkuje jego umorzeniem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn.akt I SA 276/99 OSP 20001/5 poz. 80, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 1428/02 nie publ., wyrok NSA z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 724/02 nie publ., wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn.akt. II SA/Lu 752/02 nie publ.). Podkreślić wypada, iż roszczenie o zwrot nieruchomości stanie się ponownie aktualne w sytuacji, gdy umowa użytkowania wieczystego wygaśnie lub zostanie rozwiązana, a Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponownie odzyska władanie nad nieruchomością, będącą przedmiotem postępowania o zwrot. Załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdza, iż nieruchomość oznaczona nr [...]pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej na mocy umowy z dnia [...] stycznia 1985 r. nr Rep.[...]. Wpisu do księgi dokonano [...] stycznia 1985 r., a wiec przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 29 sierpnia 1997 r. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270) skargę należało oddalić.