II OSK 1854/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i E. małżonków S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt 7/IV S A 5189/02 w sprawie ze skargi J. i E. małżonków S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów sądowych. II OSK 1854 /06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i E. S. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia [...], którą to decyzją na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących pogłębienie piwnicy w budynku mieszkalnym H. i M. M. usytuowanym w Ł. przy [...]. Organ administracji uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych, bowiem inwestorzy dokonali w dniu [...] zgłoszenia planowanych w piwnicy robót, a Prezydent Ł. poinformował małżonków M., że zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu. Zdaniem organu skoro rozstrzygnięcie nie miało charakteru decyzji to tym samym brak było możliwości jego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym . Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazane w jej motywach. Przede wszystkim Sąd zauważył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone było przez organ wskutek pisma inicjującego — " skargi " z dnia [...] małżonków S. skierowane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym skarżący przedstawili własną ocenę działań małżonków M. związaną z pogłębieniem piwnicy, twierdząc że jest to samowola budowlana i domagając się nakazania przywrócenia stanu pierwotnego. Jednocześnie podnosili dotychczasowe nieprawidłowe ich zdaniem działania organów nadzoru budowlanego jakie miały w tej sprawie miejsce. Swoje żądania skarżący powtórzyli w pismach z dnia [...] i [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] poinformował małżonków S., że ich skarga nie może być skutecznym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej albowiem takiej decyzji w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót pogłębienia piwnic nie było. Jednocześnie organ ten poinformował o przekazaniu wniosku do Wojewody P. jako właściwego w sprawie o stwierdzenie nieważności. Po przekazaniu pisma Wojewoda P. decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analiza treści pism małżonków S. z dnia [...] oraz z [...] i [...] nie dawała organom podstaw do uznania, że domagają się oni wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Treść tych pism była niejednoznaczna, a żądania słabo skonkretyzowane, tym niemniej zdaniem Sądu, na organie spoczywał obowiązek ustalenia rzeczywistej woli strony. Dlatego też w ocenie Sądu w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści żądania strony, które to żądanie z kolei wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Tymczasem w sprawie niniejszej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także organ I instancji po przekazaniu mu pisma według właściwości, w oderwaniu od treści pism małżonków Salwa potraktowali je jako wnioski o stwierdzenie nieważności. Organy administracji, zdaniem Sądu, nie podjęty działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie żądania strony. Przyjęły tryb załatwienia sprawy z góry skazany, jeśli uwzględnić interes skarżących, na niepowodzenie (niewątpliwy brak decyzji, o której mowa w zaskarżonych decyzjach). W tej sytuacji przyjęty tryb postępowania uznać należy w ocenie Sądu pierwszej instancji za nieprawidłowy, a wydane w takim postępowaniu decyzje za niezgodne z prawem. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1 kpa mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 dalej zwanej p.p.s.a. - w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. i E. S. zaskarżając go w części i opierając skargę kasacyjną na podstawie "przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów art. 49 b ust. 1 i 2 i art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016) przez to, że Sąd I instancji nie rozważył sprawy w zw. z art. 134 pkt 1 p.p.s.a. w kontekście pominięcia przepisów art. 134§ 1, art. 135, art. 141 § 1, art. 145 § 2 i art. 149 p.p.s.a., które mają istotne znaczenie w sprawie. Także zachodzi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w kontekście ciągłych naruszeń prawa przez Powiatowy i Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł., B. i W.." W związku z powyższymi zarzutami radca prawny będący pełnomocnikiem skarżących wniósł o: 1) "wykazanie przez zaskarżony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zmian do wyroku przez dodanie wyżej wymienionych naruszeń art. 49 b ust 1 i 2, art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego"; 2) "wskazanie obowiązków i terminu załatwienia skargi skarżących przez Sąd I instancji w stosunku do dalszego postępowania co do decyzji organów, które uchylono i wydanie zaleceń co mają wykonać " oraz 3) "aby skarżący otrzymali należności z artykułu adwokata". W motywach wniesionej skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że "w kontekście sprawy uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (które zaskarża) jest słuszne, ale nie do końca. Jednak Sąd powinien rozważyć lub wskazać kto ma i w jakim terminie (wskazać na naruszenie) art. 49 b ust 1 i 2 prawa budowlanego i art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego w kontekście art. 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 2, 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie, art. 153 przez brak wskazań co do dalszego postępowania." Skarżący wskazali również na art. 154 § 2 p.p.s.a., który ich zdaniem powinien w przedmiotowej sprawie mieć pełne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, a także wniosków zawartych we wniesionej kasacji, warto zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony (nie rozstrzygają o zakresie jej praw i obowiązków), lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Z tego względu wojewódzkie sądy administracyjne mogą oddalić skargę, mogą też decyzje administracyjne uchylać (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzać ich nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ale nie mogą ich zmieniać, czyli kształtować praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Jeszcze bardziej ograniczone jest postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i (poza nieważnością) jedynie w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. Przy czym samo sporządzenie skargi kasacyjnej jest bardzo sformalizowane, a to z uwagi między innymi na konieczność dopełnienia wymogów o jakich mowa w art. 176 p.p.s.a. Oceniając we wskazanych wyżej granicach skargę kasacyjną i mając na względzie uwagi wyżej przedstawione trzeba stwierdzić, iż kasacja wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem nie zawiera wniosków mających umocowanie w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna wskazywać, czy zaskarżone jest orzeczenie w całości czy w części, jak i zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpatrywana skarga kasacyjna wprawdzie wskazuje, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2004 r., ale została skierowana nie do rozstrzygnięcia zawartego w tymże wyroku, lecz wyłącznie do wymienionego ekspressis verbis fragmentu uzasadnienia tego wyroku, a w zasadzie braku wskazań Sądu pierwszej instancji w zakresie określonym we wniesionej kasacji. Podkreślić przy tym też trzeba, iż w uzasadnieniu wniesionej kasacji, strona skarżąca wprost stwierdziła, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest słuszne, "ale nie do końca". Autor kasacji wnosząc o "wykazanie przez zaskarżony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zmian do wyroku przez dodanie wyżej wymienionych naruszeń art. 49 b ust 1 i 2, art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego" i wniosek o "wskazanie obowiązków i terminu załatwienia skargi skarżących przez Sąd I instancji w stosunku do dalszego postępowania co do decyzji organów, które uchylono i wydanie zaleceń co mają wykonać" jest zupełnie niezrozumiały zważywszy na to, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie była to skarga na bezczynność organu, ani też w zaskarżonym wyroku Sąd nie oceniał zagadnień o jakich mowa w przytaczanych w kasacji przepisach. Wniosek kasacji "...o uzupełnienie ..." uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jest nieuprawniony, przede wszystkim z uwagi na to, iż obowiązujące normy prawne nie przewidują możliwości wydania wskazanych w kasacji rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejny wniosek skargi kasacyjnej "aby skarżący otrzymali należności z artykułu adwokata" został tak sformułowany, że nawet nie sposób do niego się ustosunkować. Podkreślić trzeba, iż zarówno zarzuty kasacji, jak i żądania skargi kasacyjnej zostały powyżej zacytowane dosłownie, bowiem przytoczono je w takim brzmieniu, w jakim przedstawiono je we wniesionej kasacji. Konkludując przedstawione wyżej uwagi należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż zawiera wnioski co do rozstrzygnięcia niemające żadnego umocowania prawnego. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako niedopuszczalną na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 180 p.p.s.a. odrzucił. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed zamknięciem rozprawy wystąpili o zasądzenie na ich rzecz "kosztów sądowych " w kwocie 127.039 złotych. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie nie znajduje upoważnienia ustawowego, a wobec tego wniosek w tym przedmiocie oddalono.