II OSK 82/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 65/02 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004 r., SA/Rz 65/02, uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. [dalej zwana "[...]"], prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Inwestor rozpoczął roboty budowlane w dniu 8 lutego 2000 r. i zakończył je w dniu 20 maja 2000 r., co potwierdzają zapisy w dzienniku budowy nr 1. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. SA/Rz 245/00. b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach (dalej "PINB w Ropczycach"), po rozpatrzeniu wniosku W. G., decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz.1126 z późn. zm.), odmówił nakazania rozbiórki stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan wraz z przyłączem energetycznym NN doziemnym i wiatą o konstrukcji stalowej posadowionych na działkach nr nr [...] i [...] w R.. W ocenie organu stacja została wybudowana w czasie obowiązywania decyzji uprawniającej do jej realizacji. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. c) Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. [...] zrealizowała inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Decyzja ta w okresie późniejszym została wyeliminowana z obiegu prawnego, ale do czasu wstrzymania jej wykonania przez Sąd inwestycja została w całości zakończona i zgłoszona do użytkowania. Wykonanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako samowoli budowlanej (art.48 Prawa budowlanego). W związku z przystąpieniem do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego o ukaranie winnego tej samowoli. 2. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004, SA/Rz 65/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną przez W. G. decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. W ocenie Sądu I. instancji słusznie wskazały organy, że inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 Prawa budowlanego. Jednakże stacja LPG narusza artykuły 50 i 51 Prawa budowlanego, których istota sprowadza się do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niewykonania nałożonych w tym trybie na inwestora obowiązków właściwy organ nadzoru budowlanego może w formie decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę tego obiektu (art.51 ust.2 Prawa budowlanego). Odmowa nakazania rozbiórki obiektu nie stanowi załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja w tym kształcie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane w artykułach 50 i 51 Prawa budowlanego. 3. [...] wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie –oddalenie skargi. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") polegające na braku w uzasadnieniu zwięzłego przedstawienia sprawy, a co za tym idzie - ustalenia przez Sąd stanu faktycznego. Sąd I. instancji nie wskazał również podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania artykułów 50 ust.4 i 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd I. instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne konkretnych przepisów Prawa budowlanego, a w konsekwencji – Sąd nie mógł orzec, że stacja istnieje z naruszeniem prawa budowlanego i że to wypełnia dyspozycję artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia 4 maja 2000 r. wydane przez WSA w sprawie pozwolenia na budowę, straciło moc, ponieważ przed upływem dwóch miesięcy nie nałożono (w trybie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego) na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót. Organ nie mógł wydać takiej decyzji, albowiem [...] wykonała inwestycję w całości zgodnie z prawem i sztuką budowlaną, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed otrzymaniem postanowienia o wstrzymaniu robót oraz zgłosiła obiekt do użytkowania w dniu 25 maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I. instancji artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego, nie został uznany prze Naczelny Sąd Administracyjny za trafny. Zdaniem skarżącego "skoro Sąd stwierdził, że obiekt został zgłoszony do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, [to] nie było podstawy do przyjęcia, że obiekt został wzniesiony z naruszeniem" prawa. Tak sformułowany zarzut oparty jest na niepełnym odczytaniu stanowiska Sądu I.instancji, który znacznie szerzej uzasadnił swoje stanowisko. Zdaniem tego Sądu "zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji jak i decyzja o pozwoleniu na jej budowę zostały wyłączone z obrotu prawnego wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego [Jednakże] obiekt istnieje i to z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Jest to niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i wypełnia to dyspozycje artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego, których istota sprowadza się do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem." Naczelny Sąd Administracyjny uznaje taką interpretację powyższych przepisów i ich zastosowanie w niniejszej sprawie za trafne. Sąd I.instancji zgodził się z organami administracyjnymi, ze w niniejszej sprawie nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, skoro w momencie wykonywania prac budowlanych dysponował pozwoleniem na prowadzenie tych prac. W konsekwencji – nie można ograniczyć załatwienia sprawy do nakazania rozbiórki stacji LPG. Artykuł 48 i następne Prawa budowlanego wyraźnie traktują rozbiórkę jako ostateczność dopuszczalną jedynie w skrajnych przypadkach. Sąd I.instancji nie stwierdził więc, że inwestor dopuścił się samowoli. Dopiero post fatum sytuacja uległa zmianie, tj. po zakończeniu budowy "zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, jak i decyzja o pozwoleniu na jej budowę zostały wyłączone z obrotu prawnego wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego" i to przekształciło status prawny inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo uznał, że jest to sytuacja faktyczna objęta regulacją artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego. Dlatego prawidłowo Sąd I. instancji orzekł, że nie stanowi załatwienia sprawy sama tylko odmowa nakazania rozbiórki, lecz konieczne jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu prawnego powstałego po uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Sąd I. instancji nakazał doprowadzeniu stacji LPG do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, gdyż dzisiaj po uchyleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę nie jest wystarczająca zgodność tej inwestycji z owymi uchylonymi decyzjami. B. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie przedstawił w uzasadnieniu zwięzłego stanu faktycznego" nie da się obronić w konfrontacji z relacją o stanie faktycznym na stronach 1...4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ta część każdego wyroku sądu administracyjnego nigdy nie jest kopią całych akt sprawy, lecz zaledwie wyborem faktów, które Sąd uznaje dla sprawy istotne. Skarga kasacyjna zarzuca, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie bacząc na to, że w ostatnim akapicie uzasadnienia Sąd stwierdził co następuje: "wobec naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenie mogło mieć i miało wpływ na wynik sprawy działając na podstawie art.145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [...] który w sprawie znajduje zastosowanie w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 53 poz.1271 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji." Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.