II SAB/Kr 171/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (sprawozdawca) Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2004 r sprawy ze skargi małoletniego W. K. i J. K. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty postanawia skargę odrzucić J. K. w imieniu własnym i małoletniego syna W. K., wniósł dnia [...] .12.2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, skargę na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w [...]. Bezczynności upatruje skarżący w braku reakcji na złożoną w dniu [...] czerwca 2003r skargę "na decyzję" Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2003r w sprawie niepromowania małoletniego W. K. z klasy pierwszej do drugiej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jej wniesienie poprzedzone zostało wyczerpaniem przewidzianego art. 37 § 1 kpa środka odwoławczego , gdyż pismem z dnia [...] sierpnia 2003r złożono skargę na brak reakcji na pismo z dnia [...] .06.2003r. do Ministra Edukacji Narodowej. W dalszej części skargi odniesiono się do otrzymanej , w dniu [...] września 2003r. odpowiedzi Departamentu Kształcenia Ogólnego, Specjalnego i Profilaktyki Społecznej Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, kwestionując podniesioną w tym piśmie okoliczność, że Kurator Oświaty pismem z dnia [...] lipca 2003r. udzielił skarżącemu odpowiedzi. [...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie o jej odrzucenie, a z ostrożności o oddalenie skargi. Podniesiono, że przedmiotem sprawy jest faktycznie skarga na pismo Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 września 2003r. będące odpowiedzią na złożone w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na bezczynność Kuratora Oświaty. Wniosek o odrzucenie skargi oparto na zarzucie jej niedopuszczalności z powodu niepodlegania sprawy właściwości sądu administracyjnego, oraz z powodu uchybienia terminu z art. 53 l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że postanowieniem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2003r. (sygn. IISA/Kr 1868/03) odrzucono z powodu niedopuszczalności skargę J. K. na uchwałę Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] z dnia [...] .06.2003r w sprawie niepromowania W. K., a kolejnym postanowieniem NSA z dnia 31 października 2003r. (sygn. IISAB/Kr 99/03) odrzucono skargę J. K. (z [...] .08.2003r) na bezczynność Kuratora Oświaty jako wniesioną przed wyczerpaniem dostępnych środków odwoławczych. Zdaniem Kuratora Oświaty, ponieważ zarzut bezczynności dotyczy załatwienia tego samego pisma skarżącego złożonego w Kuratorium [...] .06.2003r. skarga winna być odrzucona , gdyż pismo to zostało załatwione w trybie działu VIII kpa w zw. z art. 2 kpa, jako skarga złożona do Kuratorium jako organu nadzoru pedagogicznego, a niepodjęcie czynności nie mieści się w kategorii aktów określonych art. 3 § 2 pkt 1,2,4 i 8, do których odnosi się kontrola sądów administracyjnych. Wskazano ,że przeprowadzone przez Kuratorium Oświaty postępowanie wyjaśniające nie dało również podstaw merytorycznych do uznania , że uchwała rady pedagogicznej jest niezgodna z prawem. Skarżący J. K. ustosunkowując się do zrzutów odpowiedzi na skargę wniósł o ich pominięcie z powołaniem na art. 39 ust. 1 ustawy o NSA i wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności Kuratora Oświaty. Na rozprawie dnia 1 czerwca 2004r, skarżący J. K. na pytanie Sądu wyjaśnił, że swoje pismo do Kuratora Oświaty , traktował jako skargę do Kuratora Oświaty jako organu nadzoru i zwierzchnika nad szkołą i oczekiwał udzielenia w terminie odpowiedzi na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. a postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą. Zgodnie zatem z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej ustawa prawo o p.s.a - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie a według § 3 tego artykułu, orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 58 §1 pkt 6 przewiduje, że Sąd odrzuca skargę , jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn (niż określone w punktach 1-5) jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zachodzi w sprawie. Przepis art. 3§ 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (... pkt 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 t.j. w przypadkach skargi w sprawach, w których winna być wydana decyzja administracyjna (pkt 1), postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kurator Oświaty, stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 1996r Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wniesienia i rozpoznania skargi, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i w przepisach obowiązujących na obszarze województwa. W szczególności Kurator Oświaty m. in. zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi lub niepublicznymi szkołami i placówkami na obszarze województwa, wydając decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie (pkt 2); oraz wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: a) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych b) w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów (pkt 5 lit a i b) Kurator Oświaty ma zatem przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 kpa. Skarga na bezczynność Kuratora Oświaty jako organu administracji publicznej oznacza zarzut iż organ ten w terminie określonym art. 35 kpa lub ustalonym w trybie art. 36 kpa nie załatwił bez zbędnej zwłoki indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji administracyjnej lub w innej przewidzianej prawem, a określonej przepisem art. 3 § 1 pkt. 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formie właściwej dla załatwienia sprawy danego rodzaju, np. przez podjęcie innego aktu lub czynności. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - zwanej dalej ustawą -nadzór pedagogiczny polega na: 1) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, 2) analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek Według przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 w zakresie wymienionym w ust. 1 pkt. 1 i 2 nadzorowi podlega w szczególności przestrzeganie zasad oceniania , klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki. Przestrzeganie zatem m.in. przewidzianych § 15 ust. 1 i 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzaniu egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 29, poz. 323 z późn. zm.) zasad wedle których uczeń klasy I-III szkoły podstawowej może nie uzyskać promocji do klasy programowo wyższej wchodzi w zakres nadzoru pedagogicznego Kuratora Oświaty. Jednakże przepis art. 34 "b" ustawy obowiązujący od dnia 1 stycznia 1999r stanowi w zd I. że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustawa zaś Kuratorowi Oświaty jako organowi nadzoru pedagogicznego w zakresie działalności dydaktycznej i wychowawczej szkół i placówek przyznaje kompetencje do: - wydawania przez nauczycieli wykonujących czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego - doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek oraz zgłaszaniu uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności określonych (art. 33 ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 1-5), - rozpatrywania zastrzeżeń dyrektorów szkół i placówek względem otrzymanych zaleceń, uwag i wniosków ( art. 33 ust. 5 i 6) - zawiadamiania organu prowadzącego szkołę lub placówkę o stwierdzonych istotnych uchybieniach w działaniu szkoły lub placówki (art. 33 ust. 7) - wydawania organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę zaleceń wynikających z czynności nadzoru (art. 33 ust. 8) a nadto, - polecania w drodze decyzji usunięcia uchybień w zakresie prowadzonej przez szkołę działalności z uwzględnieniem przepisów ustawy (art. 34 ust.1), - polecania dyrektorowi szkoły lub placówki opracowania programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, w szkole lub w placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia wychowania i opieki, przy czym w myśl art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy, do kompetencji statutowych rady pedagogicznej należy podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów. Żaden przepis szczególny - przepis ustawy o systemie oświaty, nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie zatwierdzania wyników i promocji uczniów do organu wyższego stopnia. Przepis art.41 ust. 3 ustawy przyznaje natomiast dyrektorowi szkoły lub placówki kompetencje do wstrzymania wykonania uchwał niezgodnych z przepisami prawa, a organowi nadzoru pedagogicznego kompetencję do uchylenia uchwały w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem (po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego szkołę lub placówkę przy czym rozstrzygnięcie organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest ostateczne). Kurator Oświaty nie jest więc organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa względem rady pedagogicznej szkoły i nie przysługują mu kompetencje do rozpatrywania odwołań od uchwał rady pedagogicznej w przedmiocie niepromowania uczniów, gdyż przepisy ustawy nie przewidują w ogóle zaskarżalności takich uchwał. Skierowane zatem przez skarżącego do Kuratora Oświaty pismo z dnia [...] czerwca 2003r traktowane przez skarżącego jako "skarga" na tę uchwałę, nie mogło wywołać skutków jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wiążą z wniesieniem odwołania od decyzji do organu wyższego stopnia. Pismo to co najwyżej mogło stanowić wniesiona w trybie przepisów Działu VIII kpa skargę do Kuratora Oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego wyrażającą oczekiwanie podjęcia przez organ nadzoru w trybie art. 235 kpa czynności, które jak to określono w piśmie miały małoletniemu synowi "umożliwić normalny tok edukacji" tj. bez potrzeby powtarzania klasy. Z wyjaśnienia złożonego przez skarżącego J. K. na rozprawie w dniu 1 czerwca 2004r. wynika, iż takie właśnie znaczenie przydawał pismu z dnia [...].06.2003r. W świetle powyższego nie zachodziła przewidziana art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja, w której Kurator Oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego obowiązany byłby załatwić inicjowaną pismem skarżącego z dnia [...] czerwca 2003r. sprawę w formie decyzji, czy też wydaniem innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków skarżących wynikających z przepisów prawa, gdyż promowanie lub niepromowanie ucznia w drodze uchwały rady pedagogicznej nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa Niezależnie natomiast od spornej kwestii czy skarżący otrzymał datowaną na dzień 16 lipca 2003r. odpowiedź Kuratora Oświaty na swoje pismo, należy skonstatować, że przewidziane przepisem art. 237 § 3 i 238 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII kpa, nie jest aktem lub czynnością z zakresy administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)