I OSK 1354/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 472/02 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 472/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku Gmina [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu nr [...] z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1995 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej we wsi [...] I, oznaczonej jako działka nr 223, o powierzchni 1,92 ha, stanowiącej własność S. Ł. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] powyższą decyzją powołując się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 50, poz. 127 z późn. zm.) zgodnie, z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy, z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się i ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...] I, oznaczonej jako działka nr 223, na działki nr 223/1-24, przy czym działki nr 223/2, 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7 wydzielone pod drogi dojazdowe, przeszły na własność Gminy [...] za odszkodowaniem. W skardze wniesionej na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako "bezpodstawnej i bezzasadnej". Strona skarżąca wyjaśniła, że wymienione działki z uwagi na swoją szerokość 4,5 m, stanowią jedynie dojazdy do wydzielonych działek. Szczegółowo potwierdza to załączony "Wypis z tekstu planu". Wydzielone działki nie zostały ujęte w planie miejscowym, jako działki przeznaczone pod drogi publiczne - ogólnodostępne. W dacie wydania decyzji (21 kwietnia 1995 r.), znana już była powszechnie interpretacja przytoczonego przepisu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III. ARN 7/95, OSNAPiUS 1995, nr 17, poz. 213: "Wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy pasa gruntu, z przeznaczeniem na drogę ogólnie dostępną, może następować na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg drogi i tylko wtedy możemy mówić o przejęciu z mocy prawa drogi przez gminę za odszkodowaniem". Pozostawienie w obrocie prawnym w tej części decyzji wywołuje po stronie gminy obowiązek zapłaty dużego odszkodowania, za drogi, które faktycznie mają charakter wewnętrznych dróg dojazdowych i powinny nadal być własnością właściciela, domagającego się podziału gruntu w celach handlowych - sprzedaży działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest natomiast to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86 i z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86; tezy publik, w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 336-337). W rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca wnosząc o wyeliminowanie z obrotu prawnego, kwestionowanej decyzji z roku 1995, nie wskazała jednakże, na czym miałoby polegać "rażące" naruszenie prawa (to jest wskazanych w decyzji przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w szczególności - art. 10 ust. 1, 3 i 5 tej ustawy). Strona skarżąca powołała się bowiem na wybraną spośród orzeczeń, interpretację, przywołanych przepisów, której to interpretacji daleko było do jednolitości. Tego rodzaju zarzut w żadnym zaś wypadku nie może stać się jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1995 r. Nie można bowiem przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy zarówno istnieją możliwości, jak i występują przypadki, różnej interpretacji określonych przepisów prawa. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 720). W rozpoznawanej sprawie skarżąca uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podziałowej z roku 1995, wskazała na jedną z występujących w orzecznictwie sądowym, interpretacji powołanego wcześniej przepisu art. 10 ust. 5 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomo. Oznacza to zatem, że brakowało dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z roku 1995, w części obejmującej przejęcie przez Gminę [...] z mocy prawa, wymienionych działek, wydzielonych pod drogi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości przy jednoczesnym przyjęciu, iż podział został dokonany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, trudno uznać stanowisko Sądu I instancji za słuszne i zasadne. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, gdyż, jego zdaniem, bezspornie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu istotnej niezgodności zatwierdzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XXIX/181/93 z dnia 28 grudnia 1993 r. (Dz. Urz. Województwa Sieradzkiego nr 2 poz. 7), wymienione działki z uwagi na swoją szerokość (4,5 m) stanowią jedynie dojazdy do wydzielonych działek. Szczegółowo potwierdza taki stan załączony "Wypis z tekstu planu". Wydzielone działki nie zostały ujęte w planie miejscowym jako działki przeznaczone pod drogi publiczne - ogólnodostępne. Wobec powyższego powstałe dojazdy w rozumieniu cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości art. 10 ust. 5 nie są działkami gruntu przeznaczonymi pod drogi publiczne w planie miejscowym. Jedynie działki wydzielone pod drogi o charakterze publicznym przechodzą z mocy prawa na rzecz gminy za odszkodowaniem po uprawomocnieniu się decyzji podziału. Reasumując, skarżąca uważa za zasadne stanowisko, iż decyzji z dnia 21 kwietnia 1995 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa i zasługuje na stwierdzenie nieważności w części dotyczącej przejęcia z mocy prawa działek przeznaczonych jedynie pod dojazdy. Potwierdzeniem słuszności prezentowanego stanowiska jest argumentacja zawarta w wyroku Sadu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III ARN 7/95 OSNAPiUS 1995, nr 17 poz. 213. Wobec powyższego materialna podstawa rozstrzygnięcia przyjęta w decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] - art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest ewidentnym, rażącym naruszeniem prawa materialnego. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niewłaściwie uznał, iż brak jest przesłanek z art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Gminę [...] powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia jedynie w zakresie, w jakim została oparta o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia art. 10 ust 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy podnieść, iż w orzecznictwie i doktrynie kwestia skuteczność podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. budzi poważne wątpliwości. Co prawda w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. to jednak to stanowisko nie zostało powszechnie zaaprobowane w orzecznictwie Abstrahując od tego, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zostały oparte o zarzut naruszenia k.p.a. należy uznać jednak za chybione. W orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przesłanki te nie wystąpiły zaś w odniesieniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Zgodnie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się i ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem, za cechę rażącego naruszenia prawa należy uznać to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie uzależniał bowiem expressis verbis przejścia wymienionych gruntów od warunku wcześniejszego wyznaczenia przebiegu przewidywanej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwesta ta mogła więc nasuwać poważne wątpliwości. Dopiero w przytoczonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sadu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r. przyjęto wyraźnie, iż wydzielenie z nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnodostępną drogę może nastąpić tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala jej przebieg. Powyższa teza z wyroku Sądu Najwyższego został następnie przyjęta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., I SA 2110/97. Należy przy tym zaznaczyć, iż wyrok Sądu Najwyższego został opublikowany w Orzecznictwie Sądu Najwyższego w 1995 r. z pewnym opóźnieniem w numerze 17 pod poz. 213. W chwili więc podejmowania przedmiotowej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] mógł więc nie wiedzieć o nowej interpretacji przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Należy w tym miejscu powołać się dodatkowo na wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98, w którym stwierdzono, iż nie można jako rażącego naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA/640/94, NSA uznał, iż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądanego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów nie można uznać decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 21 kwietnia 1995 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przeciwne stanowisko, a zatem uznanie, iż w przypadku odmiennej od późniejszej interpretacji danego przepisu przez organ jest możliwe stwierdzenie nieważności aktu prowadziłoby do podważenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych sformułowanej w art. 16 k.p.a., która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji obrotu prawnego. Wyjątki od tej zasady, w tym instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie powinny być interpretowane rozszerzająco i podlegają ścisłej wykładni. Nieprecyzyjność ustawodawcy przy formułowaniu przepisów prawa powodująca, iż są możliwe ich różne interpretacje nie powinna bowiem prowadzić do osłabienia skutków działania zasady trwałości decyzji poprzez niepewność co do ich bytu prawnego związanej z możliwością ich wyeliminowania z obrotu prawnego w zależności od zmieniającego się sposobu interpretacji danego przepisu. Taka sytuacji była by nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Na marginesie zauważyć można, iż z wypisu z tekstu planu zagospodarowania przestrzennego [...] I zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXIX/181/93 z 28 grudnia 1993 r. wynika, że "powstająca droga oznaczona jest symbolem 15 KDW – droga wewnętrzna szer. 9.0 m w liniach rozgraniczających po 4,5 m z każdej działki, jezdnia 6 m, chodnik 1.5 m zakończona placykiem manewrowym, przechodząca w istniejący dojazd szer. 4.5 mb.". Działka S. Ł. została zaś w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części przeznaczona pod zabudowę (jednostka urbanistyczna MNUR) zaś w części pod drogę wewnętrzną (jednostka urbanistyczna 15KDW). Trudno więc twierdzić, że grunty te nie zostały wyznaczone pod budowę ulic, tym bardziej, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posługuje się terminem "ulica", a nie – "droga", którym to określeniem z dołączeniem kwalifikatora "wewnętrzna" posłużyła się Rada Gminy w [...] w uchwalonym przez siebie planie zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.