II SA/Ka 1458/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2004 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia A na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. nie dopuścił [...] Stowarzyszenia A do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" w Z. U podstaw prawnych postanowienia organ przywołał art. 31 § 1 pkt 2 i 31 § 2 k.p.a. a w uzasadnieniu podał, analizując treść wniosku i kolejnych pism Stowarzyszenia, iż udział w postępowaniu na prawach strony służyć miałby partykularnym interesom członków stowarzyszenia "jako próba wywarcia nacisku na inwestora i ingerowanie w jego interesy prawne i ekonomiczne, po to aby postawić interes [...] nad interesem inwestora". Motywując ten pogląd organ nadzoru budowlanego odniósł się do podnoszonych we wniosku okoliczności, a to niekontrolowanego wzrostu liczby wielko-powierzchniowych jednostek handlowych, ochrony lokalnych drobnych przedsiębiorców i współpracujących z nimi krajowych podmiotów i ich rodzin, polskiej racji stanu, interesu społecznego dotyczącego utraty miejsc pracy, stanu środowiska naturalnego i etyki handlowej. I tak uznano, iż zarówno polska racja stanu jak i stan środowiska są "poza statutowymi celami [...]". Natomiast powoływanie się na etykę handlową, ochronę lokalnych drobnych przedsiębiorców i interes społeczny dotyczący utraty miejsc pracy organ uznał za przejaw partykularnych interesów [...]. Z kolei odpierając zarzut niekontrolowanego wzrostu liczby wielko-powierzchniowych jednostek handlowych podniesiono, iż taką ilość dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd działania stowarzyszenia w tym zakresie mogą być realizowane przy uchwalaniu planu bądź jego zmiany. Rozważając kwestię interesu społecznego organ powołując się i na doktrynę i na orzecznictwo wykazywał, iż za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału przemawiać by musiał obiektywny interes społeczny mający charakter prawny, a nie jedynie charakter faktyczny. W motywach rozstrzygnięcia przywołano także ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r. zapadłego na skutek skargi [...] Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. o odmowie dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Analizując pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia Sądu organ uznał go za wskazówkę przy rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia. W zażaleniu [...] Stowarzyszenie A wykazywało, iż organ I instancji rażąco naruszył prawo i to zarówno w tym postępowaniu jak i w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Zarzucono nadto naruszenie art. 35 k.p.a. oraz wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy właściwy organ stwierdził nieważność rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W kolejnym piśmie, stanowiącym reakcję na ustosunkowanie się organu I instancji do treści zażalenia, [...] Stowarzyszenie A wyraziło pogląd, iż Sąd w wyroku z dnia 23 lipca 2001 r. przesądził o "zasadności udziału Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu". Ponadto poinformowano o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji "uznał interes prawny Stowarzyszenia" i dopuścił je do udziału w "przedmiotowym postępowaniu". Z nadesłanych wraz ze skargą pism wynika, iż przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji toczyło się postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na nabycie przez inwestora - B S.A. nieruchomości położonej w Z. przy ulicy B. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach organ odwoławczy podkreślił, iż postanowienie I instancji zawiera "bardzo obszerne ośmiostronnicowe uzasadnienie" stanowiące analizę wniosku w kontekście celów statutowych organizacji, przepisów k.p.a. i utrwalonego orzecznictwa NSA. Uznając trafność tej argumentacji organ II instancji wytknął jedynie te sformułowania, które wykraczają poza urzędową polemikę. W skardze [...] Stowarzyszenie A zarzuciło postanowieniu naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Tezy skargi są powieleniem i rozbudowaniem zarzutów zawartych w zażaleniu i uzupełniającym je piśmie procesowym. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd w oparciu o art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ poddane zostało postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Badając zgodność z prawem tego postanowienia Sąd nie jest uprawniony do dokonania oceny decyzji zapadłych w postępowaniu, w którym odmówiono organizacji udziału. Stąd też wszelkie zarzuty skargi dotyczące wadliwości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu. W tej sprawie Sąd mógł jedynie przeprowadzić kontrolę zaskarżonego postanowienia poprzez przeanalizowanie prawidłowości poglądu w nim wyrażonego o braku ustawowych przesłanek do uznania żądania skarżącego stowarzyszenia za uzasadnione w aspekcie treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu już należy podnieść, iż wbrew twierdzeniom skargi nie doszło przy wydaniu zaskarżonego aktu do naruszenia art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 378 z późn. zm./. Przepis ten stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego odwołanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Baczyć przy tym trzeba, że w dacie wnoszenia skargi obowiązywała przywołana ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawa ta utraciła moc, ale stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm./. zwanej dalej ustawą wprowadzającą, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też zarzut skargi przenosząc na obecną regulację prawną należałoby zmodyfikować jako naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 99 ustawy wprowadzającej. Jednakże, jak już wcześniej wskazano jest on chybiony. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem nie postanowienie organu architektoniczno-budowlanego wydane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadłe w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. W postępowaniu, w którym zapadło obecnie zaskarżone postanowienie organ nie był więc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu dotyczącym innego organu, którego działanie wówczas zaskarżono. Podnieść również należy, iż błędnie skarżące stowarzyszenie interpretuje pogląd prawny zapadły w przywołanym wyroku z dnia 23 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2286/00. W tym orzeczeniu skład orzekający nie przesądził wbrew twierdzeniom skarżącego, o istnieniu przesłanek uzasadniających dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lecz nakazał wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy i odpowiadające prawu uzasadnienie rozstrzygnięcia stosowne do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa ma w sprawie zastosowanie mocą art. 97 § 1 ustawy wprowadzającej, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to nie narusza prawa. Już od razu należy zauważyć, iż uzasadnienie odmowy dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obydwu instancji w sposób obszerny i wyczerpujący umotywowały przyczyny, dla których odmówiono [...] Stowarzyszeniu A dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a wyłożonej w uzasadnieniu argumentacji nie sposób zarzucić naruszenia reguł zawartych w art. 80 k.p.a. Podziela przy tym Sąd pogląd organu odwoławczego, iż przywoływane w tym uzasadnieniu tezy zawarte w wyroku Sądu z dnia 23 lipca 2001 r., jakkolwiek nie wiążące dla organu I instancji stanowiły wskazówkę dla oceny tak newralgicznej dla sprawy kwestii jak uzasadnienie żądania celami statutowymi i istnieniem przemawiającego za dopuszczeniem interesu społecznego. Sąd zważył przy tym, że celem skarżącego stowarzyszenia jest działalność organizacyjna na rzecz środowiska kupców, gastronomów, przedsiębiorców oraz osób świadczących usługi w ramach działalności gospodarczej oraz kształtowanie i tworzenie tradycji i obyczajów stanu kupieckiego, ochrona jego interesów zawodowych i społecznych /§ 7 Statutu [...] Stowarzyszenia A w Z./. Przenosząc tak sprecyzowane cele stowarzyszenia na jego żądanie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" nie sposób nie podzielić poglądu organu, iż to żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia. Naturalna opozycja przeciwko powstaniu nowego, kolejnego centrum handlowego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej dopuszczenie stowarzyszenia kupieckiego do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tego centrum. Warto przy tym odnotować, że w obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanie prawnym art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm./ wyklucza stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tak więc obecnie ustawodawca przesądził o tym, że organizacja społeczna nie może być dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącym innej osoby. W sprawie poddanej kognicji Sądu organy obydwu instancji rozważyły również przesłankę ewentualnego istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Analizie przeprowadzonej w tym zakresie również nie można zarzucić naruszenia zasad swobodnej oceny dowodów. To, że w innym postępowaniu toczącym się w innej sprawie /aczkolwiek dotyczącym tego samego podmiotu/ i przed innym organem [...] Stowarzyszenie A zostało dopuszczone do udziału nie może stanowić argumentu wskazującego na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na nabycie przez spółkę akcyjną B S.A. nieruchomości położonej w Z., oznacza bowiem tylko to, że w przedmiotowym postępowaniu właściwy organ uznał, iż jest to uzasadnione celami statutowymi i że przemawia za tym interes społeczny. Z tego faktu nie można jednak wyciągnąć wniosku, iż w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym działań inwestycyjnych tej spółki prowadzonych na terenie Z. skarżące Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału. O tym bowiem decydują nie tylko cele statutowe stowarzyszenia, ale i interes społeczny oceniony na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego – w tym wypadku ustawy – Prawo budowlane. Z naprowadzonych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/