II SA/Wr 2165/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr). asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Przedmiotem skargi P. Ś., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu podniesiono, że P.Ś. w okresie od czerwca 1972 r. do marca 1998 r. był początkowo tokarzem, a od marca 1999 r. ślusarzem brygadzistą w A w W. W okresie tym był narażony na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie 71 - 94 dB. Poddany został badaniu w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., gdzie nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. Na skutek wniosku strony skierowano go na powtórne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie stwierdzono niedosłuch obustronny o średnim ubytku słuchu 21 dB w uchu prawym i 25 dB w uchu lewym. Jednocześnie wskazano, że stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje z lekarskiego punktu widzenia upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. kierując się tym orzeczeniem odmówił stwierdzenia choroby zawodowej. Z treści odwołania wynikało, iż skarżący upatruje pogorszenia słuchu w następstwach wykonywanej wcześniej pracy w warunkach szkodliwych. Organ odwoławczy zwrócił się o ponowną opinię do Instytutu Medycyny Pracy w S., który orzeczeniem z dnia 12 lipca 2002 r. potwierdził swoje poprzednie stanowisko, co braku medycznych podstaw rozpoznania choroby zawodowej. Organ podkreślił, że u skarżącego wykonano przy tej okazji poszerzone badanie stanu narządu słuchu metodą impedancji i badania potencjałów z pnia mózgu - ABR, które potwierdziło dotychczasowe ustalenia co do głębokości niedosłuchu. Uraz akustyczny ma miejsce wówczas, gdy wielkość niedosłuchu wynosi co najmniej 30 decybeli, natomiast niższy ubytek słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych. Brak pozytywnego stanowiska upoważnionych jednostek służby zdrowia spowodował niemożność uwzględnienia odwołania skarżącego. W skardze domagano się zmiany decyzji organu odwoławczego i stwierdzenia choroby zawodowej i zarzucono nie wyjaśnienie rozbieżności w zakresie wielkości ubytku słuchu jaki stwierdził u niego Instytut Medycyny Pracy oraz Lecząca go jednostka - Centrum Medyczne w O. Długoletnia praca w warunkach narażenia na hałas miała bezpośredni wpływ na wystąpienie choroby u skarżącego. Zarzucono też nie wzięcie pod uwagę związku przyczynowego pomiędzy chorobą a pracą w narażeniu na hałas. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej, ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 - 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki orzecznicze wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego i powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na treść opinii uprawnionych jednostek nie można stwierdzić występowania u skarżącego schorzenia, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Stanowisko takie nie może się ostać. W orzecznictwie Sądu Najwyższego - zapadłym na tle przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983 r. - ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza dotycząca schorzeń wywołanych działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)." Konstrukcję domniemania wywiedziono również w wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), w tym także - w niniejszej sprawie - okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W wyroku NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 - LEX nr 45833 stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone." W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania przez właściwą jednostkę służby zdrowia odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, gdyż do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca - przeważająca) stwierdzonego schorzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zasięgnięcie opinii innego instytutu lub upoważnionej kliniki i doprowadzenie do jednoznacznego ustalenia przyczyny choroby skarżącego. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w S. jest w tym zakresie do tego stopnia lakoniczne, że nie może być uznane za posiadające walor opinii biegłego, jako że nie wskazuje jaka przyczyna spowodowała chorobę ani nie obrazuje jakie skutki dla skarżącego spowodowała długotrwała (ponad 27 letnia) praca w hałasie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjmując iż opisane uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.