II SA/Ka 2200/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Sędziowie NSA Łucja Franiczek Bonifacy Bronkowski Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nakazał S.K., A.W., I.K. oraz E.K. przedłożyć w terminie do [...]. - projekt inwentaryzacji parteru budynku mieszkalnego położonego w W. przy ulicy P. z zaznaczonymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu z [...]. - ocenę stanu technicznego dokonanych zmian - oraz w przypadku zaleceń wykonania robót zawartych w ocenie stanu technicznego i w projekcie, wykonać te roboty pod nadzorem osoby uprawnionej. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia przywołano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze późn. zm./, zwanej dalej dotychczasowym prawem budowlanym oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm./, zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r. Natomiast w uzasadnieniu podano, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku współwłaściciela budynku E.K. ustalono, że istnieją odstępstwa "od zatwierdzonego projektu z 1967" polegające na "likwidacji klatki schodowej, wykonaniu przedpokoju wewnątrz pomieszczeń parteru, dobudowie ganku". Przywołano oświadczenie S.K., która podała, że ściankę działową dla przedpokoju wybudowała wraz z mężem w latach [...] – [...], a ganek w [...]. Stwierdzono, iż w takim przypadku zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowego prawa budowlanego, a decyzja adresowana jest do wszystkich współwłaścicieli "gdyż elementy konstrukcyjne budynku są ich wspólną własnością". Odrębne odwołanie od decyzji wnieśli I.K. i E.K.. I.K. wyjaśnił przyczyny prowadzonych robót budowlanych, wskazał, iż do przebudowy i rozbudowy obiektu doszło na początku lat 70-tych ubiegłego wieku i prace prowadzone były zawsze przez "doświadczonego murarza", w związku z czym domagał się "odstąpienia od nakazów... i przyjęcie parteru do użytkowania w formie jaka istnieje prawie od 30 lat". Natomiast E.K. wniósł o "anulowanie nakazu" w stosunku do niego, albowiem nie był sprawcą powstałych samowoli budowlanych. Wyeksponował przy tym to, że podbudowa piętra, nazwana przez organ gankiem zagraża "nośności" tej części obiektu, którą on użytkuje. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w części nakładającej obowiązek przedłożenia projektu inwentaryzacji parteru budynku i oceny stanu technicznego, uchylił zaś w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i nakazu wykonywania robót budowlanych pod nadzorem uprawnionej osoby i w tym ostatnim zakresie umorzył postępowanie, a w przypadku zakreślenia terminu wyznaczył nowy termin. W motywach decyzji organ opierając się na treści art. 61 prawa budowlanego wykazywał, iż skoro w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 37 dotychczasowego prawa budowlanego, to należało wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 40 tej ustawy na inwestora, następców prawnych nakazujące wykonanie w oznaczonym terminie czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W skardze E.K. domagał się wydania nakazu rozebrania samowolnej budowy w "podcieniu pod piętrem" zgodnie z treścią art. 48 i 49 ust. 2 prawa budowlanego, a także zobowiązania sprawców samowoli do wykonania nakazu lub pokrycia kosztów związanych z jego wykończeniem. Skarżący wywodził, iż skoro postępowanie wszczął jego wniosek z [...], to powinno się ono toczyć w oparciu o obecnie obowiązujące prawo budowlane. Ponadto podniósł, iż znani są sprawcy samowoli budowlanej, stąd też to oni powinni wykonać nałożony decyzją obowiązek. W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. W kolejnych pismach skarżący relacjonował dalszy przebieg postępowania administracyjnego i odnosił się do wykonanej już inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej parteru budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Nie ma bowiem racji skarżący twierdząc, iż data wszczęcia postępowania przesądza o zastosowaniu w tej sprawie przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. W tej bowiem ustawie ustawodawca postanowił w art. 103 ust. 2, iż w sytuacji, gdy doszło do popełnienia samowoli budowlanej polegającej m.in. na budowie obiektu bądź jego części bez pozwolenia i budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /przed 1 stycznia 1995 r. – wyj. Sądu/, lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie przepisu art. 48 nie stosuje się , a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe /tj. ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane/. Ta jednak błędna argumentacja skargi nie ma znaczenia, gdyż Sąd nie jest związany ani zarzutami skargi, ani też jej wnioskami, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/, która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./. Wyjaśnić jeszcze należy skarżącemu, że Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Stąd te wszystkie uwagi zawarte w kolejnych pismach procesowych, które dotyczą zdarzeń powstałych po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą być przedmiotem analizy Sądu. Sąd nie jest również uprawniony do "wydania nakazu", ma on bowiem w zasadzie tylko uprawnienia kasacyjne. Uznając skargę na decyzję administracyjną za uzasadnioną, Sąd może tę decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność, bądź stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa /art. 145 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym/ nie może natomiast załatwić sprawy administracyjnej poprzez merytoryczne orzeczenie co do jej istoty. W sprawie poddanej kognicji Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji musiały zostać uchylone, albowiem zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania wynika, iż organy nadzoru budowlanego w toku oględzin obiektu ustaliły, że parter budynku mieszkalnego był przed 1 stycznia 1995 r. przebudowywany i rozbudowywany Ustalono także, iż prowadzone były prace budowlane polegające na rozbiórce części obiektu, bo tak należy zakwalifikować "likwidację klatki schodowej", przy czym protokół oględzin nie daje podstaw do sprecyzowania robót prowadzonych w związku z tą likwidacją. Nie budzi przy tym wątpliwości stron to, że roboty te prowadzone były bez pozwolenia na budowę, jak i ewentualnego zgłoszenia /przy rozbiórce części obiektu/. Rozważając wpierw problem robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, a polegających na przebudowie obiektu i dobudowie części obiektu /ganku/ wskazać należy, iż skoro roboty te wykonane zostały przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego, to do zwalczania skutków powstałych naruszeń reżimu budowlanego należy zastosować przepisy dotychczasowe /prawa budowlanego z 1974 r./. Przepisy te nakazują najpierw wykluczenie przesłanek zakreślonych w art. 37 ust. 1 i 2, a dopiero następnie pozwalają na podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie podały jakiejkolwiek przyczyny, dla której wyeliminowano art. 37 ust. 1 i 2 dotychczasowego prawa budowlanego i od razu zastosowały art. 40 tej ustawy. Przy tym przepis ten zastosowano z naruszeniem jego treści. Obowiązki nałożone w trybie tego artykułu właściwy organ winien bowiem skierować do inwestora, właściciela lub zarządcy. Kolejność podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z decyzji opartej w art. 40 nie jest przypadkowe, stąd dopiero niemożność nałożenia obowiązku na inwestora, sprawia, że organ może decyzję skierować do właściciela. Słusznie więc zauważa skarżący, że skoro są znani sprawcy samowoli budowlanej /inwestorzy/ to oni powinny być adresatem zaskarżonej decyzji. Ponadto omawiany art. 40 stanowi o nakazie wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, a nie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że poddane jej kognicji rozstrzygnięcia organów obydwu instancji w zakresie samowoli zdefiniowanej w art. 48 prawa budowlanego, ale popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. zapadłej z naruszeniem art. 40 dotychczasowej ustawy i bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności wynikających z treści art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie zauważył przy tym organ, iż w stosunku do samowolnej rozbiórki /"likwidacji"/ klatki schodowej nie będą miały zastosowania przepisy dotychczasowe, albowiem nie jest to sytuacja określona w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., a zatem nie ma tu zastosowania art. 103 ust. 2 przywołanej ustawy. Aby jednak zastosować właściwe przepisy prawa budowlanego z 1994 r. organ musi ustalić co oznacza nie znane prawu budowlanemu, a używane przez organ pojęcie "likwidacji" klatki schodowej i po ustaleniu zakresu robót prowadzonych w związku z tą "likwidacją" skonfrontować ustalony w tym zakresie stan faktyczny z treścią art. 31 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. Zaniechanie uczynienia tego w tym postępowaniu stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa i z powodów naprowadzonych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również należy wyjaśnić na czym polegało owo "wykonanie przedpokoju", bo w tej sprawie operując pojęciami pozaprawnymi organ nie próbował we własnym zakresie wyjaśnić jakie prace budowlane wykonali inwestorzy i nie odniósł ich do takich pojęć prawa budowlanego jak: przebudowa, rozbudowa czy rozbiórka. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 152 tej ustawy. SJ/