II SA/Ka 226/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...]r. w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) §§ 1, 7, 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł, o braku podstaw do stwierdzenia u A. P. choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/wym. rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia. W tym celu A. P. by badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.) oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.). Ponieważ kompetentne placówki medyczne nie rozpoznały u w/wym. choroby zawodowej narządu słuchu nie było podstaw do jej orzeczenia, mimo iż z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że A. P. będąc zatrudniony w latach 1985-1996 w "A" S.A. na stanowisku montera remontów, mistrza zmianowego Oddziału Nawęglania i Młynowni pracował w narażeniu na hałas stwarzający ryzyko utraty słuchu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. stwierdził, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem oraz orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy. Podniósł, że uszkodzenie słuchu nastąpiło wyłącznie na skutek ponadnormatywnego działania hałasu w zakładzie pracy. Ponadto zaprzeczył jakoby chorował na zapalenie ucha środkowego. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy odwołującego się oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał, że A. P. pracował w warunkach, gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 62 dB. Istniało zatem ryzyko powstawania przewlekłego urazu akustycznego. Ponieważ orzeczenia lekarskie wydane przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne wykluczały u odwołującego się chorobę zawodową to zdaniem organu brak było podstaw do jej orzeczenia. Ponadto organ podkreślił, że według ostatniego orzeczenia Instytutu rozpoznano u A. P. niedosłuch mieszany (przewodzeniowo-odbiorczy) ucha lewego oraz obniżenie czułości słuchu ucha prawego nieupośledzający funkcji narządu słuchu stąd też lekarze tej placówki byli zobligowani do nierozpoznania choroby zawodowej, bowiem z lekarskiego punktu widzenia tylko stwierdzenie istnienia obustronnych symetrycznych ubytków słuchu typu odbiorczego umożliwia uznanie choroby zawodowej. Dalej zaznaczył, że zespół objawów choroby zawodowej słuchu powinien odpowiadać skutkom biologicznym działania hałasu, zaś w przypadku A. P. uszkodzenie słuchu nastąpiło z udziałem czynników pozazawodowych (zapalnych). Z tych też względów organ nie uwzględnił odwołania wyjaśniając jednocześnie, że nie można ponowić badania lekarskiego ze względu na wyczerpanie dwuszczeblowego trybu diagnostyczno-orzeczniczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegającym na niesłusznym uznaniu braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pracował w warunkach, gdzie był narażony na czynniki szkodliwe dla zdrowia, m.in. hałas powyżej dopuszczalnych norm. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 na wstępie powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) – obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji – za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771). Podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 10 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o dane zawarte w karcie narażenia na działanie hałasu oraz wyniki pomiarów hałasu wykonanych przez TSSE w J. na stanowiskach pracy, na których skarżący przebywał jako monter i mistrz zmianowy zgodnie przyjęły, że w trakcie zatrudnienia świadczył on pracę w warunkach narażających na utratę słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Chociaż w tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na fakt braku przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego, które zostało zastąpione przez wywiad środowiskowy, jednakże skoro w oparciu o wyżej wskazane dokumenty żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała ustaleń z nich wynikających, potwierdzających fakt zatrudnienia skarżącego w warunkach narażenia na działanie hałasu, przyszło uznać uchybienie to za nie mające wpływu na wynik sprawy. Wykazano więc fakt świadczenia pracy przez skarżącego w warunkach szkodliwych, stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Schorzenie to uznane jest za chorobę zawodową, wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do cytowanego rozporządzenia. Dodatkowym warunkiem do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu o zawodowej etiologii przez wyspecjalizowane jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Placówka diagnostyczna I stopnia rozpoznała u skarżącego niedosłuch odbiorczy obustronny, który po uwzględnieniu fizjologicznej poprawki na wiek wynosi UP 21 dB, UL 19 dB. Wniosek o nierozpoznanie choroby zawodowej uzasadniła stopniem ubytku słuchu, którego wielkość w obu uszach jest znacznie niższa niż 30 dB. Placówka diagnostyczna II stopnia rozpoznała niedosłuch mieszany lewostronny (UL – 35 dB) oraz niedosłuch odbiorczy prawostronny (UP 25 dB) stwierdzając, że stopień obniżenia czułości słuchu ucha lepiej słyszącego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu, uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej, zaś charakter obniżenia czułości słuchu ucha lewego (przebyty proces zapalny ucha środkowego) nie jest typowy dla zmian wywołanych działaniem hałasu. Orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych dotyczące choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim nie zwalnia to jednak organu orzekającego od oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W rozpoznawanej sprawie, organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na wielkość ubytku słuchu. Stwierdzić należy, że wskazane w orzeczeniu okoliczności, które organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia powołują się na przesłanki pozaprawne, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje tego rodzaju ograniczeń jak wielkość ubytku słuchu. Toteż za błędne przyjdzie uznać stanowisko organu wyprowadzone z opinii biegłych, że obniżenie czułości słuchu poniżej określonej wielkości stwierdzone u skarżącego nie powodują upośledzenia funkcji narządu słuchu, które można kwalifikować jako chorobę zawodową. W ocenie Sądu każde obniżenie czułości słuchu poniżej prawidłowości fizjologicznej jest równoznaczne z upośledzeniem sprawności narządu słuchu, czyli odstępstwem od normy zdrowotnej. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny świadczy o jej obniżeniu. Stwierdzone zaś ubytki słuchu są wynikiem uszkodzenia tego narządu. Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swoją przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Z prawnego punktu widzenia przedmiotem oceny organu jest więc to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten jest prezentowany w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. m.in. wyrok SN z dnia 4.06.1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6//192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Bezspornym w sprawie jest, że dwie kompetentne jednostki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego niedosłuch odbiorczy w uchu prawym, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym. Okoliczność, że wielkość tego niedosłuchu nie osiągnęła określonego poziomu nie upoważniała do nierozpoznania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Za czynnik chorobotwórczy, w oparciu o materiały zgromadzone w sprawie uznano ponadnormatywny hałas. Nie stwierdzono innych okoliczności – przyczyn niedosłuchu ucha prawego. Okoliczności te stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu w uchu prawym, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. Brak jest podstaw do niestwierdzenia choroby zawodowej w przypadku, gdy uszkodzenie słuchu nastąpiło jedynie w jednym uchu i pozostaje w związku z narażeniem na działanie hałasu w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01). Z obowiązujących w chwili orzekania przez organy obu instancji przepisów nie wynikał również powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymóg, że tylko stiwerdzenie istnienia obustronnych symetrycznych ubytków słuchu typu odbiorczego umożliwia rozpoznanie choroby zawodowej słuchu. Wymóg ten, jako nie mający uzasadnienia w przepisach prawa nie mógł stanowić podstawy odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie miał na uwadze organ odwoławczy. Należy również zaznaczyć, że organ inspekcji sanitarnej zaniechał wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy orzeczeniami jednostek diagnostycznych I i II stopnia dotyczących charakteru stwierdzonego u A. P. niedosłuchu. Jednostka I stopnia rozpoznała bowiem u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego, zaś jednostka II stopnia (IMP i ZŚ w S.) niedosłuch typu odbiorczego ucha prawego, niedosłuch mieszany ucha lewego. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy znajduje się również wcześniejsze orzeczenie tej jednostki tj. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] r. (karta [...]), a więc wydane po roku czasu od ustania zatrudnienia skarżącego, w którym rozpoznano u w/wym. obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o poziomie UP – 24 dB, UL – 19 dB. Niewyjaśnienie wątpliwości co do charakteru niedosłuchu ucha lewego stanowiło naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że odmowa stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień niedosłuchu ucha prawego stanowi naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Z przytoczonych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym postępowaniu należy, w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.