I OSK 61/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Cezary Pryca, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jadwigi i Henryka M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 1723/02 w sprawie ze skargi Jadwigi i Henryka M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 maja 2002 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2004 r. 1723/02 oddalił skargę Jadwigi i Henryka M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 20 maja 2002 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Burmistrz Gminy W.-W. decyzją z 22 marca 2002 r. (...) wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ po rozpatrzeniu wniosku Jadwigi i Henryka M. odmówił podziału nieruchomości uregulowanej w Kw (...) cz. położonej w Gminie W.-W. przy ul. M. w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału. Z projektu tego wynika, że przedmiotowa nieruchomości nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a wykorzystywana jako dojazd działka nr 81/2 będąca własnością Gminy W.-W. z obrębu 3-11-32 położona od południowo-zachodniej strony w stosunku do nieruchomości, której dotyczy projekt podziału nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższą decyzję podzielając stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego działka nr 81/2 nie jest drogą publiczną a z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż na działce występują użytki rolne klasy V a nie drogi. Na użytkach tych usytuowano drogę dojazdową do oczyszczalni ścieków, która jest typową drogą wewnętrzną. Jadwiga i Henryk małż. M. wnieśli skargę na decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy W.-W. są niezgodne z decyzją (...) z 14 kwietnia 1999 r. Burmistrza Gminy W.-W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu, do drogi publicznej. Podział nieruchomości może nastąpić wyłącznie, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ określa, iż drogami publicznymi są drogi, które zostały zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi nie zaliczone do żądnej kategorii na podstawie ustawy są drogami wewnętrznymi. Z dokumentacji sprawy wynika, że działka o numerze ewidencyjnym 81/2 obręb 3-11-32 stanowi własność Gminy W.-W. i służy do dojazdu do oczyszczalni ścieków, ale nie posiada statusu drogi publicznej. Ponieważ dyspozycja art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza dokonywania podziału działek gruntu z dostępem do dróg wewnętrznych, organ nie naruszył zdaniem Sądu prawa odmawiając podziału nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Henryk i Jadwiga M. reprezentowani przez radcę prawnego, Edwina G., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 par. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że uzasadnienie wyroku nie zawierało zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśniło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczając się do cytatu normy prawnej, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że Sąd przyjął, iż projektowane do wydzielenia działki gruntu muszę mieć "bezpośredni" dostęp do drogi publicznej. W rzeczywistości ustawa dopuszcza także dostęp pośredni, tj. przez cudzą nieruchomość, co wynika ze sformułowania "albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych", 3/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 Kc w związku z art. 12 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i w związku z art. 8 Kpa przez to, że Sąd dokonał błędnej wykładni załącznika graficznego, tj. mapy geodezyjnej z nowo projektowanymi działkami i drogą wewnętrzną, aktualizującą przesłankę dostępu, w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Przemilczał ponadto akt uwłaszczenia definiujący służebność drogową na potrzeby parcelowanej nieruchomości władnącej, będącej własnością skarżących. W rezultacie Sąd pozbawił właścicieli prawa wykonywania własności nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Z powyższych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zaskarżony wyrok przyjmuje, iż ustawodawca wyznaczył nie jeden, lecz dwa warunki podziału nieruchomości, a to: a/ istnienie dostępu do drogi publicznej, b/ bezpośredniość dostępu działek do takiej drogi. Sąd zatem dokonał nieuprawnionego zawężenia ustawowych warunków podziału. Stwierdzając, że podział nieruchomości może nastąpić wyłącznie jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Tymczasem ustawa w art. 93 ust. 3 dopuszcza również dostęp pośredni do takiej drogi. Warunek ten może być zrealizowany na dwa sposoby poprzez: wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z jednoczesnym ustanowieniem służebności dla nowo wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla nowo powstałych działek innych służebności drogowych. Różnica polega na tym, że w pierwszym wypadku właścicielem zarówno nowo powstałych działek jak i działki przy pomocy której realizuje się dostęp do drogi publicznej, jest jeden i ten sam właściciel. W drugim wypadku natomiast, kto inny jest właścicielem gruntu przeznaczonego do podziału, a kto inny działki, na której ustanowiona jest służebność drogowa zapewniająca dostęp do drogi publicznej. Niniejsza sprawa w kontekście prawidłowej wykładni art. 93 ust. 3 prowadzi do następującego wniosku. Dostęp do nowo powstałych działek składa się z trzech fragmentów. 1/ Pierwszy odcinek, licząc od drogi publicznej, to droga wewnętrzna opisana w akcie uwłaszczenia jako działka nr 68. Jest to ten fragment zapewniający dostęp, któremu status służebności "nadał" akt uwłaszczenia. 2/ Drugi fragment drogi zapewniającej dostęp stanowi wydzielona droga wewnętrzna w rezultacie pierwszego podziału części nieruchomości. 3/ Trzeci fragment drogi stanowi nowo wydzielona droga wewnętrzna z nieruchomości objętej drugim etapem realizacji. Jest to okoliczność bezsporna. Warunkiem takiego stwierdzenia jest jednak rzetelna ocena zebranego materiału dowodowego. Sąd nadto przemilcza wyjątkowo wyraziste i nie budzące wątpliwości sprzeniewierzenie się organów administracji publicznej, dyrektywie zawartej w art. 8 Kpa. Toleruje bowiem taki stan rzeczy, w którym w identycznych warunkach prawnych i faktycznych - pod rządami tego samego planu zagospodarowania przestrzennego - osiem lat temu skarżący uzyskali pozwolenie na parcelację części gruntu. W odniesieniu do drugiej części spotkali się z odmową. Oznacza to, iż w przekonaniu organów władzy administracyjnej - wbrew ewidentnym dowodom z dokumentów - przestał istnieć dostęp przedmiotowego gruntu do drogi publicznej. Tymczasem dostęp do ulicy M. istniał i istnieje nadal. Ustawodawca nakazał w art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku jest lakoniczne. Ogranicza się do powtórzenia "stanu sprawy" zawartego w uzasadnieniu SKO. Przemilcza natomiast ważne dla oceny działalności administracji dokumenty, znajdujące się w pozostałych aktach sprawy. W szczególności, pomija fundamentalny aspekt definiujący prawo własności skarżących, w odniesieniu do działki, którą chcieli podzielić. Właściciele bowiem oprócz prawa własności do wspomnianego gruntu, mają także ograniczone prawo rzeczowe - służebność drogową ustanowioną na działce nr 68 w obrębie 3-11-32, której właścicielem jest Gmina. Służebność przejazdu właściciele nabyli przez zasiedzenie. Prawidłowo została ona zarejestrowana w akcie uwłaszczenia - w trybie ustawy z 1971 r. Skarżący władali nieruchomością od połowy lat 30-tych, przy czym historyczne dokumenty w sposób jednoznaczny opisywały drogę - "dostęp" - w rozumieniu współczesnej ustawy o gospodarowaniu do drogi publicznej. Sąd w niniejszej sprawie uchylił się od obowiązku przedstawienia stanu sprawy. A zatem zdaniem skarżących nie wiadomo jaki stan sprawy wziął pod uwagę. W konsekwencji tego, zaskarżony wyrok należy ocenić jako niezgodny z powołanym przepisem. Skarga kasacyjna Jadwigi M. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z 23 listopada 2004 r. 1723/02. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Henryka M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony uznać należy zdaniem Sądu postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 141 par. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Przepis ten określa wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku chociaż podane w sposób syntetyczny zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez ww. ustawę. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny podając podstawę prawną rozstrzygnięcia nie ograniczył się tylko do "cytatu normy prawnej". Sąd powołując w uzasadnieniu wyroku, o którym mowa jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ jednocześnie wyjaśnił dlaczego w świetle tej normy prawnej nie jest możliwe zaakceptowanie proponowanego przez stronę podziału działki nr 67/14 uregulowanej w księdze wieczystej Kw (...). Z tych względów nie można podzielić zarzutu skargi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchybia wymogom cyt. art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest też zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej - związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku, zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza obu cytowanych przepisów tzn. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie lecz gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Błędny jest również zarzut skargi kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 Kc w związku z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z art. 8 Kpa. Otóż art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostaje w żadnym związku z podziałami nieruchomości. Natomiast przepisu art. 8 Kpa Sąd nie naruszył bo go przy kontroli zaskarżonej doń decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 20 maja 2002 r. nie stosował. Badając zgodność aktu administracyjnego z prawem Sąd Administracyjny dokonuje tego w ramach zakreślonych przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można też Sądowi zarzucić niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 140 Kc ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie przepisu tego nie stosował. Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "przemilczał akt uwłaszczenia definiujący służebność drogową na potrzeby parcelowanej nieruchomości władnącej, będącej własnością skarżącego". Akt własności ziemi z 16 kwietnia 1974 r. przyznający Henrykowi i Jadwidze małż. M. dz. ewidencyjną nr 67 o pow. 2,6747 ha położoną w W. przy ul. A. stwierdza, że służebność gruntową stanowi działka nr 68. Pomijając już kwestię czy w tego typu akcie mogła być mowa o służebności /która jest instytucją prawa cywilnego/ to nawet przyjmując, iż taka służebność by istniała to związana była ona z działką oznaczoną nr 68 stanowiącą w dacie wydania decyzji administracyjnych w tej sprawie własność Gminy W.-W. Natomiast, jak wynika z projektu podziału działki nr 67/14 o pow. 12.598 m2 dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica M. miałyby mieć działki powstałe w wyniku podziału działki nr 67/14 poprzez działkę nr 81/2, która stanowi własność Gminy W. Zatem chodzi tu o zupełnie inną działkę. Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę tę należało oddalić.