II SA/Wr 869/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny w O. nie stwierdził u J. P. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawę prawną decyzji przywołał § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w sprawie chorób zawodowych oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że J. P. pracował w latach 1969-1998 w A w O., a nadto przytoczył treść orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych w K. z dnia 13 listopada 2001 r., w którym stwierdzono obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości: UP-27dB, UL-26 dB. i brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podając ponadto: "słuch społecznie wydolny, ubytek nie spełnia lekarskich kryteriów choroby zawodowej narządu słuchu. Przebyty swoisty proces zapalny w płucach i związana z tym kuracja SM - mogą tłumaczyć ubytek słuchu". Od powyższej decyzji odwołał się J. P., zarzucając, że decyzja wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami i podnosząc, że ubytek słuchu miał już w dużym stopniu przed chorobą płuc, na dowód czego przedłożył kserokopię karty badania słuchu z dnia 4 listopada 1992 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z tożsamym z organem pierwszej instancji przepisem prawa materialnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach powołano przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i podniesiono, że J. P. w czasie zatrudnienia w A w O. w okresie od października 1969 r. do lipca 1970 r. był mieszaczem mas formierskich w Oddziale Przygotowania Mas B, od listopada 1970 r. do grudnia 1998 r. był rdzeniarzem w Oddziale Rdzeniarni A., natomiast jak wynika z Karty informacyjnej pracownika narażonego na działanie hałasu z dnia 9 lipca 2001 r. jako rdzeniarz pracował w hałasie o poziomie 72 - 84 dB. Podano, że w wyniku badania w upoważnionej jednostce - Poradni Chorób Zawodowych w K. nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. Wyjaśniono, iż mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu, gdyż jest to "objaw a nie choroba per se zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej". Powołano się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w zakładzie pracy, z którego wynikało, iż na stanowisku rdzeniarza w Oddziale Rdzeniarni A pracownik nie był przewlekle narażony na ponadnormatywny hałas, gdyż narażenie takie mogło występować sporadycznie, kilka razy w roku podczas wykonywania dużych rdzeni. We wniesionej na tę decyzję skardze J. P. zarzucił, że podane ubytki słuchu są zaniżone proporcjonalnie do wieku. Poza tym w A w O. pracował przez 28 lat na różnych stanowiskach i na różnych maszynach, przy czym wykonywane były pomiary hałasu na hali, a nie na poszczególne maszyny, stąd wyniki były zaniżone. Podniósł, że słaby słuch wpływa na niemożliwość podjęcia pracy i powoduje trudności w życiu osobistym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa zarówno prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15, jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby, wskazując jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, do których należą m.in. poradnie chorób zawodowych i kliniki chorób zawodowych, które są uprawnione do wydania orzeczenia w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Orzeczenia te oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego stanowią podstawę do wydania decyzji przez inspektora sanitarnego właściwego ze względu na siedzibę zakładu pracy. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Zgodnie ze słusznym poglądem utrwalonym w orzecznictwie, orzeczenie powinno mieć formę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zatem powinno być wszechstronnie uzasadnione oraz wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. z 1995 r., nr 2, str. 53). Znaczy to także tyle, że organ sanitarny, wydający wiążącą w postępowaniu decyzję, w razie niejasności wydanego orzeczenia pozostaje uprawniony do zwracania się do właściwej jednostki medycznej z wnioskiem o uzupełnienie sporządzonej opinii, w tym także wyjaśnienia jej niezrozumiałych elementów, aby organy administracji publicznej, a w ostateczności Sąd, mogły skontrolować zasadność zapadłych w toku instancji decyzji. W świetle powyższego organy orzekające w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej - wbrew przyjętego przez nie stanowisku - nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za ustaleniami wynikającymi z opinii upoważnionej jednostki - Poradni Chorób Zawodowych w K.- przyjęły, że u skarżącego ze względu na niski ubytek słuchu (poniżej 30 decybeli w obu uszach) nie występuje schorzenie, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Przy rozstrzygnięciu kierowano się prawdopodobnie wskazówkami metodologicznymi Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., które wskazują na konieczność brania pod uwagę stopnia niedosłuchu przy stwierdzaniu choroby zawodowej. W związku z tym należy podnieść, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 16, poz. 192) wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do tego, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza pozostaje w sprzeczności z prawem. W tym samym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził także pogląd, że resortowe zalecenia metodologiczne, nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego problemu prawnego. Poglądy te są powszechnie akceptowane. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza. W wyroku 11 marca 1999 r., III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6, poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd taki wyrażono ostatnio w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt III RN 78/01 (Prawo Pracy z 2003 r., nr 3, str. 31), który bezwzględnie stanowisko powyższe podziela. Powszechnie przyjmuje się też konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (OSNP z 1999 r., nr 22, poz. 709) przyjęto istnienie domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie w razie pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych, a praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33), wydanym na tle § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271), zawarto aktualny nadal pogląd, iż dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały, co jednak nie wyłącza możliwości wykazania, że w konkretnym wypadku choroba powstała z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. W związku z powyższym należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do przyjęcia, że istotnie u skarżącego można jednoznacznie stwierdzić nieistnienie choroby zawodowej narządu słuchu, co musi skutkować uchyleniem obu zapadłych w sprawie w toku instancji orzeczeń. Poza tym, jak wskazują dołączone do skargi akta administracyjne, organ odwoławczy przeprowadził badania epidemiologiczne w zakładzie pracy w dniu 1 marca 2002 r. tj. bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wynik badań nie mógł być zatem znany ani jednostce medycznej wydającej orzeczenie lekarskie w sprawie ani organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania odbiorczego charakteru niedosłuchu stwierdzonego u skarżącego, przy czym powoływanie się na przebyty proces zapalny w płucach oraz związaną z tym kurację nie zmienia postaci rzeczy, gdyż poza tym, że przyczyny te są podawane jedynie jako hipoteza, o czym świadczy użyty zwrot "mogą tłumaczyć ubytek słuchu", to do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca – przeważająca) stwierdzonego schorzenia. Dopiero po uzupełnieniu i rozważeniu postępowania dowodowego w zakresie wyżej wskazanym, organa władne będą wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Reasumując, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa materialnego, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.