II SA/Wr 2212/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Anna Wójcik ( spr. ) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...], której przedmiotem była odmowa umorzenia nienależnie pobranego przez K. S. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 1.144,20 zł oraz składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 372,09 zł. Organ I instancji uznał, iż wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w kwocie wyżej określonej nie mógł zostać uwzględniony, a w uzasadnieniu jako jedyny argument przytoczono negatywną w tej kwestii opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia w N. z dnia 5 czerwca 2002 r. W odwołaniu od tej decyzji K. S. powoływał się na trudną sytuację materialną jego rodziny związaną z zaciągniętą pożyczką, koniecznością ponoszenia opłat za czynsz i media, wydatkami na kształcenie dzieci i pozostawanie żony bez pracy. Wskazał też na swą niewiedzę co do własnej sytuacji prawnej związanej z przyznaniem mu prawa do zasiłku po 90 dniach od rejestracji i co do konsekwencji uzyskiwania dochodów po upływie tego terminu. Rozpatrując to odwołanie, organ II instancji podzielił stanowisko Starosty o odmowie umorzenia należności. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a rezygnacja z dochodzenia tych należności /w uzasadnieniu decyzji mylnie wskazuje się na instytucję odstąpienia od żądania zwrotu, zamiast na instytucję umorzenia nienależnych świadczeń/ jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Oceniając stan sprawy organ ten wskazał na istnienie ostatecznej decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, w którym ustalił sytuację majątkową i rodzinną wnioskodawcy oraz dopełnił proceduralnego wymogu zasięgnięcia opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Następnie powołując się na zebrane w sprawie dowody przytoczył dane dotyczące stanu majątkowego i rodzinnego wnioskodawcy wykazujące, iż uzyskuje on wynagrodzenie netto ok. 945,00 zł, żona będąca osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku pobiera zasiłek rodzinny na dwoje uczących się dzieci, ponadto rodzina otrzymuje dodatek mieszkaniowy. W przekonaniu tego organu całkowite "odstąpienie od żądania zwrotu" mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby zobowiązany nie mógł spłacić nawet części świadczenia bez pozostawienia rodziny w krytycznej sytuacji życiowej. Wskazano zarazem na możliwość ubiegania się o rozłożenie na raty lub odroczenie spłaty przypadającej do zwrotu kwoty. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżący kwestionował jej zasadność i wnosząc o umorzenie należności zasadniczo podtrzymał argumenty podniesione w toku wcześniejszego postępowania. Sygnalizował ponadto nieścisłości w treści uzasadnienia decyzji tego organu odnoszące się do dat rejestracji skarżącego w PUP w N. oraz złożenia przez niego stosownych oświadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej składki na ubezpieczenie społeczne od wypłaconej kwoty zasiłku, w pozostałej zaś części o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tak zajętego stanowiska organ ten wskazał, iż już po wydaniu decyzji będącej przedmiotem skargi Starosta [...] wydał w dniu 6 listopada 2002 r. decyzję, którą zmniejszono należność objętą obowiązkiem zwrotu poprzez pomniejszenie jej o kwotę składek na ubezpieczenie społeczne. Tym samym do zwrotu pozostała kwota 1.144,20 zł, obejmująca nienależnie pobrany zasiłek dla bezrobotnych. W tym zakresie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jest właściwy miejscowo i rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż przy ich wydawaniu zostały naruszone przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób wpływający w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia. To powoduje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn wprost w niej nie wywiedzionych. Sprawując sądową kontrolę administracji publicznej w oparciu o przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269/, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz. 1270/ Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Analizując zaistniałe w sprawie okoliczności stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że w rozpatrywanej sprawie organy powołały właściwe przepisy prawa materialnego, t. j. przepis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm./, będący materialną podstawą podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym w dacie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego zasiłku. Zauważyć jednak należy w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia [...], że mimo przytoczenia tej normy w podstawie prawnej decyzji, organ ten w jej uzasadnieniu odwołuje się do treści tego przepisu obowiązującej przed dniem 11 września 2001 r., t. j. przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej /Dz. U. nr 89 poz. 973/, która w miejsce funkcjonującego dotychczas pojęcia "odstąpienia od żądania zwrotu", wprowadziła instytucję "umorzenia" nienależnie pobranych świadczeń. Jednakże zarówno przed, jak i po zmianie treści omawianego przepisu, jego brzmienie jednoznacznie wskazuje, iż wprowadza on element ocenny, wyrażający się w sformułowaniu: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", przy czym ocena tej przesłanki pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, co wynika ze sformułowania: "starosta może". Jak wyjaśniono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji administracyjnych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym, zwłaszcza decyzji odmownej, mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Taka ocena może być jednak dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu wszystkich zebranych w sprawie dowodów, a to oznacza, że powinno ją poprzedzać wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie i przytoczenie okoliczności faktycznych. Realizacja tych obowiązków musi być szczególnie staranna w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego /wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. II SA 883/82 – PiP 1983 nr 6 s.141/. Szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym ma również obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez który należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./. Przy rozpatrywaniu materiału dowodowego nie może zostać pominięty jakikolwiek przeprowadzony dowód, organ może natomiast – zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów - odmówić danemu dowodowi wiarygodności, jednak wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie, a zwłaszcza negatywne, podejmowane w ramach uznania administracyjnego, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, ze wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu /wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r. III ARN 79/94, POP 1999 nr 2 poz. 31/. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż przeprowadzone przez organy obydwu instancji postępowanie dotknięte jest przede wszystkim wadą braku wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia oraz zaniechania oceny zebranego w sprawie materiału, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odniesieniu do rozstrzygnięcia organu I instancji nie wskazano jakichkolwiek ustaleń faktycznych /poza powołaniem się na negatywną opinię właściwej rady zatrudnienia/, wynikających ze zgromadzonych w sprawie dowodów ani nie przeprowadzono ich oceny, pomimo że dowody takie zostały w sprawie zgromadzone. Nie wskazano także, na czym organ oparł się wydając swą decyzję. Jedyną okolicznością, która została przywołana na uzasadnienie decyzji, była negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w N. Wnioskować stąd należy, iż organ ten wadliwie, bo wbrew wyraźnej treści art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przyjął, że opinia ma charakter wiążący. Tymczasem użyte w tym przepisie określenie "po zasięgnięciu opinii" oznacza tylko wyczerpanie przez organ podejmujący decyzję obowiązku współdziałania, natomiast opinia nie może być traktowana jako wiążąca, gdy przepis wprost nie nadaje jej takiej mocy /patrz Komentarz do k.p.a. pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego wyd. 3 str. 485/. Zauważyć przy tym należy, iż organ I instancji nie zawiadomił strony o opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, czym w oczywisty sposób naruszył obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, że opinia ta była dla strony negatywna. Tymczasem w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazano szczegółowo, co ma zawierać uzasadnienie decyzji. Dzięki prawidłowo sporządzonemu uzasadnieniu powinno być jasne, jakie okoliczności spowodowały wydanie decyzji określonej treści. Zupełny brak oceny znaczenia zebranych dowodów dla podejmowanego rozstrzygnięcia i brak stanowiska co do wypełnienia, w stanie faktycznym sprawy, przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być potraktowane w rozpatrywanej sprawie jako oczywiste naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu wpływającym w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie dostrzegł tych ewidentnych uchybień organu I instancji i stwierdził, że postępowanie w sprawie umorzenia prowadzone było prawidłowo. Uchybienia te nie zostały także uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten przytoczył wprawdzie niektóre ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, zwłaszcza zaś kwotę dochodu przypadającego na osobę w jego rodzinie, nie odniósł się jednak do pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, a mianowicie tej ich części, która wskazuje na wysokość stałych obciążeń w rodzinie skarżącego, niezbędnych do egzystencji, jak np. opłaty czynszowe w części nie pokrytej dodatkiem mieszkaniowym, należność za energię elektryczną oraz oświadczeń strony o zadłużeniach. W samym odwołaniu, podobnie jak w we wniosku o umorzenie, skarżący powoływał się również i na to, że przez 3 miesiące po zarejestrowaniu się w PUP cała rodzina pozbawiona była zupełnie środków utrzymania a tymczasem był to okres zwiększonych wydatków związanych z wyposażeniem dzieci do szkoły, dlatego też skarżący zmuszony był do zaciągnięcia długu od osób prywatnych, który musi obecnie spłacać. Podał także, że gmina w S. odmówiła mu pomocy ze względu na brak środków. Okoliczności te nie zostały wzięte pod rozwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia. O ile wiarygodność ich budziła wątpliwości, należało przeprowadzić stosowne dowody, co wynika z wymogu realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Dysponując zebranym w sprawie materiałem dowodowym organy obydwu instancji były niewątpliwie uprawnione do swobodnej oceny dowodów i dokonania ustaleń. Ocena ta powinna być jednak zgodna z art. 80 k.p.a. i wyrażona w sposób taki, jak tego wymaga przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają tych wymogów. Nie do zakwestionowania jest obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się one przy załatwianiu sprawy. Te motywy powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, zwłaszcza uznaniowych. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Organ administracyjny, zanim podejmie rozstrzygnięcie, i zdecyduje o skorzystaniu ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślić równocześnie należy, że uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do wskazania przepisu prawa i przytoczenia jego treści. Powinno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki zachodzi związek pomiędzy tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia w tym celu, aby strona mogła zrozumieć i zająć stanowisko co do zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, leżących u podstaw wydanych decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy brak uzasadnienia w sposób właściwy decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymanie tego stanu rzeczy w postępowaniu odwoławczym uchybia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do ich uchylenia. Wprawdzie organ II instancji częściowo naprawił ten brak i przedstawił ustalenia co do stanu dochodów i sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, jednakże nie dokonał żadnych rozważań i oceny powyższych ustaleń w kontekście przesłanek zastosowanej normy prawa materialnego, a przy tym nie odniósł się do pozostałej części zgromadzonego w sprawie materiału, zwłaszcza wynikających z oświadczeń wnioskodawcy o ponoszonych kosztach utrzymania, o zadłużeniach i korzystaniu przez niego z pomocy finansowej państwa poprzez otrzymywanie dodatku mieszkaniowego. W sposób oczywisty naruszone więc zostały normy określone w art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., co w ostatecznym efekcie wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylić. Uchylenie decyzji I instancji oparto na treści art. 135 wskazanej ustawy, a na podstawie jej przepisu art. 152 rozstrzygnięto o wykonaniu zaskarżonej decyzji. W dalszym postępowaniu organy dokonają przede wszystkim ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uzupełniając w miarę potrzeby zebrany materiał dowodowy i w dalszej kolejności dokonają jego oceny stosownie do wymagań wynikających z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych rozstrzygnięcia wynikających z art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.