II OSK 192/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłat za wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną Decyzją Prezydenta [...] z dnia 12 XII 2002 r. udzielono [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] zezwolenia na usunięcie 145 sztuk drzew wymienionych tą decyzją oraz określono na kwotę 464.663,80 zł opłatę, którą winna uiścić z tego tytułu wymieniona Spółdzielnia na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu [...]. Decyzja ta zezwalała też na przesadzenie 15 sztuk drzew, ustalając z tego tytułu opłatę w kwocie 16.260,70 zł. Jako jej prawną podstawę organ podał przepisy art. 47e, 47f, 47g, 47h i 47e ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 99 z 2001 r., poz. 1079 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 XII 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drew i krzewów (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że RSM "[...]" w 2000 r. uzyskała pozwolenia na budowę czterech wielokondygnacyjnych bloków mieszkalnych przy ul. [...] w [...]. Realizacja tych bloków wymaga usunięcia rosnących na tym terenie drzew, głównie dębów i brzóz. Z tego tytułu inwestor winien uiścić opłatę naliczoną zgodnie z art. 47f ustawy o ochronie przyrody. Od decyzji tej RSM "[...]" wniosła odwołanie. W wyniku jego uwzględnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty za usunięcie 145 drzew i umorzyło postępowanie w tym zakresie oraz utrzymało w mocy pozostałą część tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 X 1991 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za usuwanie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Dokonując wykładni tego przepisu organ odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 XI 1997 r. II SA/Wr 1467/76 (publ. w OSP 1998/12/212) i stwierdził, że zgodnie z nim opłat nie pobiera się za wycięcie drzew i krzewów wyrosłych jako samosiewy na gruntach przeznaczonych w planach na inne cele niż zadrzewienie i zakrzewienie. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest położona na obszarze oznaczonym symbolem MU-14, w którym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz funkcji usługowych II i III stopnia obsługi, z zapisu planu wynika, że teren inwestycji nie jest przewidziany pod zadrzewienie i zakrzewienie jako funkcję podstawową. Mając powyższe ustalenia na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niedopuszczalne wymierzenie opłaty za usunięcie określonych decyzją organu I instancji drzew i krzewów i uchyliło tę część decyzji. Decyzję SKO w [...] z dnia [...] zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie E. z [...]. Zgłaszając swój udział w postępowaniu Stowarzyszenie to zarzuciło jednocześnie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 47f ustawy o ochronie przyrody i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 VIII 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji przyjęto błędną wykładnię przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 21 VI 1999 r. sygn. OPS 3/99 (publ. w ONSA z.4, poz. 117 z 1999 r. ) oraz dokonując literalnej i logicznej wykładni tego przepisu Sąd uznał, iż zwalnia on od poboru opłat za wycięcie tylko takich drzew i krzewów, które zostały posadzone przez człowieka na terenie, który w czasie sadzenia roślin miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Poza zwolnieniem pozostaje więc zatem wycięcie drzew i krzewów, które wyrosły w wyniku samosiewu. Sąd stwierdził też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż dla zwolnienia z opłaty za wycięcie drzew istotne jest przeznaczenie zadrzewionego terenu w dacie orzekania lub wycięcia drzew, mimo że z omawianego przepisu wynika konieczność badania jakie było przeznaczenie terenu w czasie, w którym drzewa lub krzewy posadzono. Od wymienionego wyroku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła mu naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przez błędne przyjęcie, iż przepis ten nie zwalnia od opłat za wycięcie drzew wyrosłych w wyniku "samosiewu" na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje mieszkalno-usługowe. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna – zdaniem skarżącej - prowadzić do wniosku, iż zwolnieniem od opłat na podstawie wymienionego przepisu objęte są także drzewa i krzewy wyrosłe samoistnie. Przemawia za tym wykładnia celowościowa tego przepisu a także nowa regulacja tej kwestii zawarta w ustawie - Prawo o ochronie środowiska z 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Skarga zarzuciła nadto naruszenie przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez oparcie rozstrzygnięcia nie na aktach sprawy, lecz przypuszczeniu, iż uchylona decyzja SKO w [...] ustalała przeznaczenie przedmiotowego gruntu tylko na datę wycięcia drzew a nie na moment ich wysiania. W rzeczywistości teren, na którym dokonano już inwestycji w postaci budowy bloków mieszkalnych, zarówno w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jak i we wcześniej obowiązującym perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym 6 XII 1982 r. był przewidziany pod funkcję mieszkaniowo-usługową. Teren ten od 23 lat nie był więc przeznaczony pod zadrzewienia i zakrzewienia i za wycięcie wyrosłych na nim w tym czasie drzew opłaty nie mogą być pobierane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu proceduralnego, to jest obrazy art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bo od prawidłowości zastosowania przepisów proceduralnych zależy zgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Spółdzielnia dopatruje się obrazy tego przepisu przez oparcie ustaleń Sądu na przypuszczeniach, a nie na materiale zebranym w aktach sprawy. Dotyczy to przeznaczenia gruntu, na którym rosły wycięte drzewa, w planach zagospodarowania przestrzennego. Strona nie kwestionuje przy tym poglądu Sądu I instancji, iż decyduje przeznaczenie tego gruntu nie w dacie zezwolenia na wycięcie drzew, tylko w dacie ich posadzenia. Twierdzi przy tym, iż przedmiotowa w sprawie nieruchomość od 1982 r. nie była przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na cele związane z zadrzewieniem lub zakrzewieniem. Fakt ten jednak nie znajduje żadnego oparcia w materiale sprawy, bowiem organy administracyjne ustaliły przeznaczenie zabudowanej przez skarżącą nieruchomości, na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew a nie na datę wcześniejszą. W sprawie brak jest natomiast zarówno ustaleń jak i materiału dowodowego mogącego do nich służyć, co do daty i podstawy przeznaczenia zabudowanego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień. W tej sytuacji wskazanie sądu I instancji co do konieczności zbadania przeznaczenia zadrzewionego terenu w dacie posadzenia drzew, nadto bez dokonywania przez sąd własnych ustaleń tych kwestii, nie narusza w żaden sposób przepisu art. 133 § 1 ppsa. Brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne wynika też z załączonego do skargi kasacyjnej dowodu w postaci wykazu wyciętych drzew. Wynika z niego bowiem, iż pewna ich część wyrosła lub została posadzona przed podaną w skardze datą zmiany przeznaczenia terenu, to jest przed 1982 r. Gdyby więc nawet uznać co do zasady trafność wywodów ze skargi kasacyjnej, to nie dotyczyłyby one tych najstarszych drzew, co świadczy o konieczności wyjaśnienia tej kwestii. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 47g pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Przepis ten stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 47f tej ustawy zasady naliczania i uiszczania opłat za wycięcie drzew. Jako stanowiący wyjątek od zasady, zwalniający od opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień, przepis ten winien być wykładany w sposób ścisły, zgodnie z jego wykładnią gramatyczną. Za trafnością przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu świadczy dodatkowo argumentacja uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 1999 r., sygn. OPS 3/99 (publ. w ONSA z. 4, poz. 117 z 1999 r.). Uchwała ta dotyczy wprawdzie nieobowiązującego już przepisu art. 86"d" ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 I 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49 z 1974 r., poz. 196 ze zm.), lecz ze względu na podobne brzmienie tego przepisu do przepisu mającego zastosowanie w sprawie argumentacja z tej uchwały przemawia również za właściwym sposobem rozumienia przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Przeciwko tej wykładni nie można użyć argumentu w postaci nowej regulacji spornej kwestii zawartej w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 88). Wobec jednoznacznego stwierdzenia w ustawie z 1991 r., iż opłat nie pobiera się za drzewa posadzone, a nie te, które same wyrosły, nowa odmienna regulacja zwalniająca z opłat również "samosiewy" nie może decydująco wpływać na wykładnię spornego przepisu. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest więc również nietrafny. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.