SA/Bk 1215/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. sprawy ze skargi H. i T. Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących kwotę 30 (trzydzieści)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w B., decyzją z dnia [...].06.2003 r. ustalił na rzecz H. i T. Ł. odszkodowanie za przejętą na rzecz Gminy Ł. nieruchomość oznaczoną nr [...]/[...] o pow. 122 m2 położoną w Ł.– w kwocie 7.793,00 zł. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda P. decyzją z dnia [...].07.2003 r. nr [...]. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 1,2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 z 2000 r. z późn. zm.). W toku postępowania administracyjnego ustalono: Państwo H. i T. Ł. wystąpili do Starosty B. z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za ich nieruchomość zajętą niegdyś pod drogę publiczną , a obecnie stanowiącą własność gminy. Państwo Ł. ubiegali się w międzyczasie o konkretną nieruchomość zamienną o nr [...] o pow. 92 m2, która nie została im przyznana. Określając wysokość odszkodowania organy powołały art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r.we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1991 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że skutek zaistniały z mocy prawa, po spełnieniu w/w przesłanek stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej. Taką też decyzję wydał Wojewoda P. w dniu [...] grudnia 2002 r. stwierdzając, że nieruchomość gruntowa położona w Ł., oznaczona Nr geoid. [...]/[...] o powierzchni 0,0122 ha zajęta pod drogę publiczną, pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Ł., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością tej Gminy. Zgodnie z art. 73 ust 4 ustawy, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdaniem organów, z przepisu tego wynika, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne mogą dochodzić jedynie odszkodowania. Wyłączona jest zatem możliwość poszukiwania rekompensaty na podstawie innych przepisów, w tym kodeksu cywilnego, jako wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki, jak też działki zamiennej. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi - art. 130 ust. 2 ustawy. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Zgodnie z § 37 ust. 2 ustawy tego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W myśl natomiast § 37 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako wartość 1 m2 tych gruntów o funkcji wyznaczonej dla tych gruntów w planie miejscowym przeważającej wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Na podstawie powyższych przepisów, rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki w operacie szacunkowym, sporządzonym na dzień 17.03.2003 r. Z operatu szacunkowego wynika, że w przypadku wycenianej nieruchomości zaistniała sytuacja, w której miał zastosowanie w/w § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem na rynku lokalnym nie stwierdzono nabywania gruntów przeznaczonych pod ulice. Wartość tę należało szacować jak dla funkcji planistycznej przeważającej wśród gruntów przyległych, a w otoczeniu wycenianej nieruchomości dominują grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegły zastosował, preferowane rozporządzeniem, podejście porównawcze i metodę porównania parami. Zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się m. in. tę metodę, gdzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do wyszacowania nieruchomości przyjęto 3 obiekty porównawcze, a jako parametr porównawczy – wartość (cena) m2 powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych. Ceny porównawcze skorygował zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Cechy te, to w szczególności: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt działki, dostęp do uzbrojenia, funkcja w prawie zagospodarowania przestrzennego. Analizując operat, organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego operat w sposób właściwy pozwalał określić wartość nieruchomości, w tym wypadku zajętej pod drogę publiczną. Jedna transakcja, na którą powołują się odwołujący nie jest miernikiem cen na rynku lokalnym, aczkolwiek była również przyjęta do porównania. W skardze, wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, H. i T. Ł. żądali początkowo unieważnienia wszelkich decyzji, które dotyczyły nieruchomości o nr [...]/[...]pow. 122 m2. Pismo, precyzujące skargę, a dotyczące meritum zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...].07.2003 r., zostało złożone przez skarżących dopiero w dniu 13.07.2004 r. (data prezentaty sądowej). Skarżący zarzucają, przyjęcie w decyzji organu I instancji, zaniżonej wartości działki, która została niewłaściwie wyceniona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy. Przyjął on bowiem, nieadekwatne porównanie działki wycenianej z innymi działkami, które nie przylegają do działki wycenianej, ani nie znajdują się w jej pobliżu, lecz są to działki z innego regionu i o innych parametrach. Skarżący podają, że dnia 10.12.2003 r. Gmina sprzedała działkę nr [...]o pow. 92 m2, którą skarżący chcieli nabyć jako działkę zamienną za cenę po 545,65 zł za m2. Jest to, ich zdaniem, nowa okoliczność, która nie została wzięta pod uwagę przy wycenie rzeczoznawcy. Nadto podali, iż działka nr [...]/[...]została sprzedana po 99,22 zł za m2. Odszkodowanie za ich działkę winno wynosić 308,41 zł za m2 wg wyliczenia (280,37+545,65+99,20) : 3. Przyjęte wartości innych działek są nieadekwatne do rzeczywistej, rynkowej wartości działki nr[...]/[...]. Skarżący powołali się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14.03.2000 r. TK-PS/99-OTK 2000/2/60, z którego wynika, że słuszne odszkodowanie powinno być ekwiwalentne do wartości wywłaszczonego dobra. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w związku z powstaniem z dniem 1-go stycznia 2004 r. dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, skargi wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego są rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, co miało miejsce również w niniejszym przypadku, zgodnie z zapisem art. 97 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W sprawie niniejszej faktem pozostaje, iż istnieje prawomocna decyzja Wojewody P. z dnia [...].12.2002 r. stwierdzająca przejęcie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Ł. nieruchomości o nr [...]/[...] pow. 122 m2, która niegdyś stanowiła własność skarżących. Nieruchomość ta została przejęta pod drogę publiczną, a jej stan prawny został uregulowany w/w decyzją z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź. zm.). Sąd podziela stanowisko organów orzekających, iż w takiej sytuacji, byłym właścicielom nieruchomości przysługuje tylko roszczenie o wypłatę odszkodowania pieniężnego, co wynika z brzmienia w/w przepisu. Stanowisko analogiczne zajął Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 27.06.2001 r. (IICKN 601/00-pub. OSNC 2002/2/27) oraz NSA w wyroku z 20.09.2002 r. II S.A./Łd 2226/01 pub. ONSA 2004/1/17. Przyznanie nieruchomości zamiennej mogłoby mieć miejsce, ale tylko z woli organu. Zatem żądanie przez skarżących przydzielenia nieruchomości zamiennej, nie znajdowało oparcia w przepisach prawnych. Problemem wymagającym zajęcia stanowiska przez Sąd, pozostawała kwestia ekwiwalentności odszkodowania za działkę, które to odszkodowanie w wysokości 7.793,00 zł ustalił decyzją Starosta Powiatowy w B., zaś decyzję tę zaakceptował Wojewoda P. decyzją z dnia [...].07.2003 r. Otóż, podstawę do naliczenia odszkodowania stanowi art. 73 ust. 4 i 5 w/w ustawy z dnia 13.10.1998 r. , przy czym przepisy te niewątpliwie odsyłają do art. 128 ust. 1 i następnych ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: z 2000 r. Dz. U. nr 446 poz. 545 ze zm.). Art. 128 ust. 1 mówi o przyznaniu odszkodowania "odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości". Zatem, odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra, co oznacza, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Takie generalne zasady winny być brane pod uwagę, zdaniem Sądu, przy miarkowaniu wysokości odszkodowania każdej wywłaszczonej nieruchomości, także tych przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując oszacowania działki o nr [...]/[...]kierował się przepisem § 37 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 230 poz. 1924). Zastosowany przepis jest właściwy, skoro – jak twierdzi biegły – na rynku lokalnym nie były nabywane grunty z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Wartość gruntu, który jest wyceniany, należy szacować jak dla funkcji planistycznej przeważającej wśród gruntów przyległych, a w otoczeniu wycenianej nieruchomości dominują grunty, jak stwierdza biegły, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Sądu, skarga jest o tyle zasadna, że organy obydwu instancji nie dokonały wnikliwej oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego w kontekście zarzutów stawianych przez skarżących. Nie uzupełnił tego również organ II instancji, ograniczając się do powtórzenia treści opinii i oceny, że biegły zastosował preferowane rozporządzeniem podejście porównawcze i metodę porównania parami. Tymczasem skarżący, już po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, w piśmie z dnia 16.05.2003 r. zarzucał, że biegły nie wziął pod uwagę w celach porównawczych, wszystkich działek, które zostały sprzedane w najbliższym sąsiedztwie działki szacowanej o nr [...]/[...]. Wskazał na działkę o nr [...]/[...] sprzedaną za 992.188,00 zł za m2 oraz na działkę nr [...] sprzedaną po 545,65 zł za m2. W aktach sprawy administracyjnej brak jest, co prawda, odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z dn. 9.06.2003 r., lecz z mnogości składanych pism do sprawy wynika też, że skarżący nie zgadzają się na ujęcie w celach porównawczych, działek o nr [...]/[...] i [...]/[...]uważając, iż nie są to działki podobne i nie mogą być miernikiem cen rynkowych dla działki szacowanej. Wątpliwości może budzić też okoliczność, czy w otoczeniu wycenianej nieruchomości rzeczywiście dominują grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy też usługowo-handlową. Okoliczność ta nie wynika bowiem z bazy cen rynkowych przedstawionej w tabeli przez biegłego (str. 6-7 operatu). Większość działek tam wykazanych położona jest na peryferiach, zaś w centrum i śródmieściu są położone 3 działki na 24 wykazane, przy czym działki o nr [...]/[...] i [...]/[...]mają przeznaczenie usługowo-handlowe, zaś działka nr[...]/[...]– mieszkaniowo-usługowe. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią podlegającą ocenie organu administracyjnego ( w taki sposób wypowiedział się NSA m. in. w wyroku z 8.11.2001 r. sygn. akt I SA 833/00 niepubl.).Zatem organ winien ustosunkować się wyczerpująco do zarzutów operatu stawianych przez skarżących. Niewykluczone, że pomocne tu będą dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy sporządzającego operat. Należałoby też zwrócić uwagę na jego aktualność. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 75, art. 77 zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c), art. 152 i art. 200 ustawy z dn. 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).