II SA/Łd 491/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : E. Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA : G. Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA : T. Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. N. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących – D. N. i A. N. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą udzielenia D. N. i A. N. pozwolenia na użytkowanie dwóch obiektów: budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działce nr geod. 1302/11 położonej w miejscowości M., gm. W.. W toku postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dwóch obiektów letniskowych do czasu rozpatrzenia sprawy przez Starostwo Powiatowe w W. w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, iż postępowanie w sprawie zrealizowania obiektów na działce nr 1302/11 wykazało, że na roboty budowlane wykonane w latach 1995 - 1996 nie uzyskano pozwolenia na budowę, co jest naruszeniem regulacji art. 28 prawa budowlanego. Zrealizowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, co skutkuje przymusowym nakazem rozbiórki. Nie można jednak nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza ustaleń przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 prawa budowlanego). W takiej sytuacji na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wystąpili D. N. i A. N., dołączając do niego dokumentację powykonawczą, potwierdzenie dysponowania terenem, oświadczenia stron i mapę - inwentaryzację powykonawczą. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta W. decyzją z dnia [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. działka, na której zrealizowane są obiekty znajduje się na terenach upraw rolnych, gdzie obowiązuje całkowity zakaz budownictwa. W sprawie nie można uwzględnić postępowania związanego z podjęciem przez Radę Gminy w W. uchwały z dnia 31 sierpnia 2000 r. o przystąpieniu do opracowania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. W odwołaniu D. N. i A. N. wnieśli o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazując, iż niewypełnienie warunków w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest od nich niezależne. Wręcz przeciwnie, od wielu lat wnioskowali przedmiotową zmianę. Obiekty budowlane - domek letniskowy i budynek gospodarczy użytkują od 1994 roku, jest on wyposażony we wszystkie media, do działki istnieje niezależny dojazd. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji, zaznaczając przy tym, że zgodnie z regulacją art. 49 prawa budowlanego z 1994 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu jest uzależnione od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od spełnienia wymogów określonych w art. 58 prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. N. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...], wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona podała, iż organ nie uwzględnił wszystkich wniosków, faktów i dowodów przedstawionych w sprawie. Poprzedni właściciel działki wystąpił w 1994 roku o zmianę planu, ale wniosek jego został odrzucony. Podejmowane później przez inne osoby działania również nie odniosły skutku, gdyż gmina nie dysponowała odpowiednimi środkami finansowymi na ten cel. W miesiącu sierpniu 1995 roku skarżący wystąpili do Gminy W. o wydanie opinii i wyrażenie zgody na utworzenie siedliska na działce nr 1302, Komisja Rady Gminy W. w opinii z dnia 23 sierpnia 1995 r. wyraziła zgodę na budowę budynku mieszkalnego na działce. Podjęte przez władze gminy i właścicieli działek działania w latach 1995 - 1998 poskutkowały wybudowaniem całej infrastruktury komunalnej. Działania te doprowadziły więc do rzeczywistego przekształcenia działki z rolnej na budowlano - rekreacyjną. Teren obejmujący działkę skarżących nie leży w miejscu szczególnie chronionym ze względów przyrodniczych, krajobrazowych czy istnienia pomników przyrody, a sam fakt położenia w granicach Z. Parku Krajobrazowego nie stanowi o zakazie zmiany jego przeznaczenia. Budynek wzniesiony jest na gruncie rolnym, ale ze względu na brak wartości rolnej (piasek pylasty lekki) i niską klasę nigdy nie był użytkowany rolniczo i praktycznie stanowił nieużytki. Przede wszystkim jednak władze samorządowe gminy akceptowały istnienie domku letniskowego również poprzez opodatkowanie nieruchomości jako domek letniskowy. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko reprezentowane w toku postępowania administracyjnego, organ wniósł o oddalanie skargi. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż możliwości finansowe gminy, jej rozwój gospodarczy i ograniczenia wynikające z ochrony terenów Z. Parku Krajobrazowego nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r. stanowiącym uzupełnienie skargi D. N. i A. N. podali, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) spowodowała, iż z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwiększyła się rola i znaczenie opracowanych przez gminy studium uwarunkowań i zagospodarowania gminy zwłaszcza, że obecnie nie jest obowiązkowe opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 19 lipca 2002 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i o zawieszenie postępowania przez sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż powołane w skardze. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organy administracji architektoniczno - budowlanej prowadząc postępowanie związane są regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Najważniejsza zasada to podkreślenie, iż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). W toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję (art. 107 § 3 kpa). Poprzez całokształt swojego działania organy winny pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje w szczególności etap ustalenia jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów. Poczynienie powyższych ogólnych uwag było konieczne dla ukazania zagadnień istotnych w niniejszej sprawie, w szczególności pokazania błędu organów popełnionego w trakcie rozpoznawania sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta W. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego i budynku gospodarczego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny w jakiej dacie wzniesiono obiekty budowlane. Z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wynika, że roboty budowlane przy budowie obiektów wykonano w latach 1995 - 1996. Z pism skarżących datowanych na dzień 21 listopada 2001 r. skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w W., Państwowej Straży Pożarnej w W., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. i Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. wynika, że obiekty wybudowano "przed 7 - mioma laty", czyli w 1994 roku. W odwołaniu skarżący podali, iż domek letniskowy i budynek gospodarczy użytkują od 1994 roku. Wobec na tyle sprzecznych danych organy orzekające w sprawie powinny poczynić ustalenia na okoliczność skonkretyzowania daty budowy obiektów. Tym samym organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z oświadczeniem A. N. złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 15 lipca 2004 r. budowę obiektów zakończono przed 1 stycznia 1995 r., czyli poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane i poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przytoczoną na wstępie zasadą praworządności (art. 6 kpa) organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Dlatego też konieczne jest ustalenie jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie budowy. Organ nie poczynił ustaleń na okoliczność daty wybudowania obiektów, a co za tym idzie również obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy - prawo budowlane. Takie działanie stanowiło naruszenie reguł postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji, podjętych w sprawie. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż podjęte działania w celu zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez znaczenia dla sprawy. Do sprawy bowiem znajdą zastosowanie postanowienia obowiązujące w dacie wybudowania obiektów. Zmiana postanowień ustawy, jak i planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania administracyjnego i sądowego pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że kontestowana w skardze decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.