II SA/Łd 492/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz, Sędziowie : Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i T. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących J. J. i T. J. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą udzielenia J. i T. małż. J. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr geod. 1301/8 i 1302/5 położonej w miejscowości M., gm. W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W toku postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku letniskowego do czasu rozpatrzenia sprawy przez Starostwo Powiatowe w W. w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, iż obiekt został zrealizowany w latach 1995 - 1996 bez pozwolenia na budowę, co jest naruszeniem art. 28 prawa budowlanego. Dokonana samowola budowlana skutkuje przymusowym nakazem rozbiórki. Nie można jednak nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza ustaleń przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 prawa budowlanego). W takiej sytuacji na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wystąpili J. i T. małż. J. dołączając do niego dokumentację powykonawczą, potwierdzenie dysponowania terenem, oświadczenia stron, mapę i inwentaryzację powykonawczą. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta W. decyzją z dnia [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. działka, na której zrealizowane są obiekty znajduje się na terenach upraw rolnych, gdzie obowiązuje całkowity zakaz budownictwa. W sprawie nie można też było uwzględnić postępowania związanego z podjęciem przez Radę Gminy w W. uchwały z dnia 31 sierpnia 2000 r. o przystąpieniu do opracowania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Prace w zakresie zmiany planu są bowiem dopiero w toku. W odwołaniu małżonkowie J. wnieśli o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazując, iż niewypełnienie warunków w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest od nich niezależne. Wręcz przeciwnie, od wielu lat wnioskowali o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Domek letniskowy użytkują od 1994 roku i jest on wyposażony we wszystkie media. Uzbrojenie działki nastąpiło za wiedzą i pozwoleniem władz gminnych a do działki istnieje niezależny dojazd. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji, zaznaczając przy tym, że zgodnie z regulacją art. 49 prawa budowlanego z 1994 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu jest uzależnione od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od spełnienia wymogów określonych w art. 58 prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i T. małż. J. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...], wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, iż organ nie uwzględnił wszystkich wniosków, faktów i dowodów przedstawionych w sprawie. Latem 1994r. za zgodą właściciela działki nr. 1302 wybudowali domek letniskowy typu " Brda" niezwiązany trwale z gruntem. Poprzedni właściciel działki wystąpił w 1994 roku o zmianę planu, ale wniosek jego został odrzucony. Podejmowane później przez inne osoby działania również nie odniosły skutku, gdyż gmina nie dysponowała odpowiednimi środkami finansowymi na ten cel. W miesiącu sierpniu 1995 roku skarżący wystąpili do Gminy W. o wydanie opinii i wyrażenie zgody na utworzenie siedliska na działce nr 1302, Komisja Rady Gminy W. w opinii z dnia 23 sierpnia 1995 r. wyraziła zgodę na budowę budynku mieszkalnego na działce. Podjęte przez władze gminy i właścicieli działek działania w latach 1995 - 1998 poskutkowały wybudowaniem całej infrastruktury komunalnej. Działania te doprowadziły więc do rzeczywistego przekształcenia działki z rolnej na budowlano - rekreacyjną. Teren obejmujący działkę skarżących nie leży w miejscu szczególnie chronionym ze względów przyrodniczych, krajobrazowych czy istnienia pomników przyrody, a sam fakt położenia w granicach Z. Parku Krajobrazowego nie stanowi o zakazie zmiany jego przeznaczenia. Budynek wzniesiony jest na gruncie rolnym, ale ze względu na brak wartości rolnej (piasek pylasty lekki) i niską klasę nigdy nie był użytkowany rolniczo i praktycznie stanowił nieużytki. Przede wszystkim jednak władze samorządowe akceptowały istnienie domku letniskowego również poprzez opodatkowanie nieruchomości jako domek letniskowy. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko reprezentowane w toku postępowania administracyjnego, organ wniósł o oddalanie skargi. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż możliwości finansowe gminy, jej rozwój gospodarczy i ograniczenia wynikające z ochrony terenów Z. Parku Krajobrazowego nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r. stanowiącym uzupełnienie skargi małżonkowie J. podali, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) spowodowała, iż z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwiększyła się rola i znaczenie opracowanych przez gminy studium uwarunkowań i zagospodarowania gminy zwłaszcza, że obecnie nie jest obowiązkowe opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 16 lipca 2002 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i o zawieszenie postępowania przez sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż powołane w skardze. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organy administracji architektoniczno - budowlanej prowadząc postępowanie związane są zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.6 kpa działają one na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ciąży też na nich obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz należytego uzasadnienia podejmowanych decyzji (art. 107 § 3 kpa). Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje w szczególności etap ustalenia jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów. Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta W. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego a Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny w jakiej dacie wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany. Z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wynika, że roboty budowlane przy budowie domku wykonano w latach 1995 - 1996. Na tą okoliczność brak jest wskazania jakichkolwiek dowodów. W odwołaniu skarżący podali, iż domek letniskowy użytkują od 1994 roku. Wobec tych sprzecznych danych organy orzekające w sprawie powinny poczynić ustalenia celem skonkretyzowania daty budowy. Zaniechanie tego oznacza, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 15 lipca 2004 r., budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., czyli pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane i poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przytoczoną na wstępie zasadą praworządności (art. 6 kpa) organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Dlatego też koniecznym było ustalenie jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie budowy. Organ nie poczynił ustaleń na okoliczność daty wybudowania obiektu, a co za tym idzie również obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy - prawo budowlane. Takie działanie stanowiło naruszenie reguł postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji, podjętych w sprawie. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż podjęte działania w celu zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez znaczenia dla sprawy. Do sprawy bowiem znajdą zastosowanie postanowienia obowiązujące w dacie wybudowania obiektów. Zmiana postanowień ustawy, jak i planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania administracyjnego i sądowego pozostają bez znaczenia dla jej rozpoznania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że kontestowana w skardze decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.