I OSK 658/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2155/01 w sprawie ze skargi Andrzeja C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adw. Kamilowi Z. od Skarbu Państwa kwotę 293 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt trzy/ zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2004 r. oddalił skargę Andrzeja C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 czerwca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 12 marca 2001 r. o odmowie przyznania Andrzejowi C. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 400 zł miesięcznie, przez okres co najmniej 3 miesięcy, z przeznaczeniem na bieżące potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji wskazało, że Andrzej C. posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Nie osiąga żadnych własnych dochodów a źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Od kilku lat otrzymuje comiesięczną pomoc, a w marcu 2001 r. przyznano mu zasiłek w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności środków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo uprawnienia Andrzeja C. do uznaniowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, to jednak odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego z powodu braku środków finansowych. Ze sprawozdania finansowego wynika, że przyznana organom pomocy społecznej dotacja zabezpiecza jedynie w 70 % realizację świadczeń obligatoryjnych, dlatego na realizację uznaniowych zasiłków okresowych brak jest w ogóle środków. Z treści art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej, która powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. W skardze do Sądu administracyjnego Andrzej C. zarzucił, że decyzja jest nieważna i niezgodna ze stanem faktycznym. Skarżący zarzucił nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania administracyjnego z jego udziałem, a decyzje w jego sprawach zapadają na posiedzeniach niejawnych, a organ rozpatruje jego sprawy w sposób złośliwy, urągając podstawowym zasadom prawa administracyjnego. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, celem tej pomocy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Dlatego organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tych granicach muszą realizować swe ustawowe cele. Udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwalają na to ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Stosownie do art. 31 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę. Czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego wysokość ustala organ. Sztywno określona została tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, ale może być też niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym, a dochodem. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego ze środków pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W szczególności sąd kontroluje, czy wyjaśniono należycie stan faktyczny oraz, czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane z uwzględnieniem kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji organy należycie ustaliły w jakiej sytuacji życiowej i materialnej znajduje się skarżący i zasadnie stwierdziły, że spełnia on kryterium dochodowe /art. 4 cyt. ustawy/. Organy nie kwestionowały konieczności udzielenia pomocy skarżącemu i z akt sprawy wynika, że taką pomocą został on objęty. Decydując o przyznaniu świadczenia organy zobowiązane były wziąć jednak pod rozwagę fakt, że prawo do korzystania z pomocy społecznej mają wszystkie osoby jej wymagające. Przy ograniczonych środkach przeznaczanych na pomoc, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb tych osób. Nieuwzględnienie zatem oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. O zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny /TK SK 15/01 - OTK 2001 nr 8 poz. 252/. W kwestii zarzutu o nie przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Sąd I instancji stwierdził, że jest on nieuzasadniony, ponieważ organ przyznający świadczenie i organ odwoławczy nie są stroną postępowania administracyjnego, nie było zatem potrzeby "uzgodnienia interesów stron" /art. 89 par. 2 Kpa/. Poza tym nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy. Od powyższego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Krakowie skargę kasacyjną złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastąpiony przez adwokata, Andrzej C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich jego obligatoryjnych części, a to jednoznacznego i wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - w szczególności nie wyjaśniono, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że w toku postępowania przed organami pomocy społecznej nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Uchybienie to powoduje, że rozstrzygnięcie wymyka się ocenie instancyjnej. Skarżący zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego, w szczególności poprzez uznanie, że fakt ograniczonych środków finansowych organów pomocy społecznej, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy w całości przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego, i to mimo spełniania przez skarżącego przesłanek przedmiotowych, podczas gdy jego właściwe zastosowanie winno prowadzić do uznania zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego, co najmniej w części. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący uzasadniając podniesione zarzuty podał, że w motywach wyroku brak jest odniesienia do podstawy rozstrzygnięcia, ponieważ tylko ogólnikowo wskazano, że organy administracji poprawnie rozpatrzyły sprawę. Z uzasadnienia nie wynika, jakimi konkretnymi okolicznościami kierował się Sąd dokonując oceny decyzji organu odwoławczego. Oprócz tego błędnie zastosowano art. 31 ustawy o pomocy społecznej, dokonując niezasadnej oceny zebranego materiału dowodowego "przez pryzmat powoływanego przepisu oraz wyciągając na podstawie dokonanej subsumcji błędne i zbyt daleko idące wnioski co do niezasadności skargi". Skarżący wskazał, że znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej, oraz że stan taki nie wynika z jego własnych zaniedbań i marnotrawstwa środków, co mogłoby uzasadniać odmowę udzielenia pomocy /art. 6 cyt. ustawy/. Nawet biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. odmowa przydzielenia zasiłku okresowego w całości, mimo spełniania przez skarżącego przesłanek do jego otrzymania, nie była zasadna. Zdaniem skarżącego jego stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2001 r., I SA 1547/01 - Lex nr 80662. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do poniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Sąd I instancji dokonał szczegółowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo oceniono sytuację życiową i majątkową skarżącego. Dokonane ustalenia dały podstawę do przyjęcia, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Spełnienie tego kryterium nie jest jednak jedyną przesłanką korzystania ze środków przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd podał podstawy rozstrzygnięcia wskazując na treść art. 2 cyt. ustawy, który stanowi że celem tej pomocy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale potrzeby osób i rodzin korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Taka konstrukcja przesądza o tym, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i tylko w tych granicach mogą być realizować ustawowe cele pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie zawsze może być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni zaspakajała istniejące potrzeby, gdyż nie pozwalają na to ograniczone środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej. Sąd I instancji zasadnie też wskazał, że decyzja w przedmiocie pomocy społecznej wydawana jest na podstawie uznania, co oznacza, że organ ma wprawdzie określoną przepisami swobodę w podjęciu decyzji, ale decyzja ta musi być zobiektywizowana okolicznościami każdej, konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie granic uznania administracyjnego nie naruszono. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę treść obowiązujących w ówczesnym stanie prawnym przepisów, odniósł je do sytuacji życiowej oraz majątkowej zainteresowanego i jego potrzeb, a z drugiej strony uwzględnił możliwości finansowe organu i charakter decyzji. Nie były to zatem oderwane od sprawy rozważania, jak zarzuca skarżący, ale rzetelna ocena dotycząca wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ, jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany, a więc nie jest to świadczenie obligatoryjne i decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy. W związku z tym, przyznanie tego świadczenia musi poprzedzać ocena sytuacji życiowej osoby zainteresowanej, a także ocena posiadanych środków, którymi organ dysponuje. Tak więc odmowa przyznania zainteresowanemu zasiłku okresowego nie oznacza, wbrew temu co twierdzi skarżący, że w toku postępowania wzięto pod uwagę jedynie fakt, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone, a nie uwzględniono nawet częściowo interesu strony. Przede wszystkim należy podkreślić, że zainteresowany, który jest w trudnej sytuacji życiowej korzystał wielokrotnie ze środków pomocy społecznej, jednak w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. W związku z tym mając na uwadze powyższe rozważania na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 250 p.p.s.a.