I OSK 268/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr. /, Teresa Kobylecka, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 33/03 w sprawie ze skargi Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. i Prezydenta Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania oddala skargę kasacyjną I OSK 268/05 Uzasadnienie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 listopada 2002 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. oraz Zarządu Gminy Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 3 października 2002 r., (...) stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych z 10 lutego 1967 r. (...), orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. B. 14 i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy należy stwierdzić, że zarzuty zawarte we wnioskach Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. i Zarządu Miasta G. są nieuzasadnione. Art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na naruszenie którego wskazywała Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. dotyczy dopuszczalności prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie ma zastosowania w sprawie. Ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. nie pozbawiło spadkobierców wywłaszczonych właścicieli możliwości żądania oceny legalności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 10 lutego 1967 r. (...). W przedmiotowym postępowaniu nie ma również zastosowania art. 5 Kc. Nie można bowiem jako nadużycia prawa traktować skorzystania przez stronę z przyznanego jej przez właściwe przepisy /art. 157 par. 2 Kpa/ uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli legalności decyzji administracyjnych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano następnie budynek mieszkalny. W odniesieniu do zarzutów wywodzonych przez Zarząd Gminy Miasta G. organ wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/, dlatego oceny legalności decyzji należało dokonać na podstawie przepisów tej ustawy. Decyzją z 3 października 2002 r. (...) stwierdzono, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekając w dniu 10 lutego 1967 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy nie było zakończone ostatecznie postępowanie o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji oraz nie wypowiadając się co do wniosku strony o zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji lokalizacyjnej rażąco naruszyło art. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Ponadto uznano, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego rażąco naruszono art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez wadliwie prowadzone rokowania w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Zarząd Gminy Miasta G. wnosząc o oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazał, że organ nadzoru błędnie uznał, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego naruszono dyspozycję art. 3 i art. 15 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, iż nie narusza rażąco prawa w rozpatrywanej sprawie brak orzeczenia o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego stwierdzić należy, iż w sprawie będącej przedmiotem toczącego się postępowania, o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej przesądza fakt orzekania pomimo toczącego się postępowania o ustalenie lokalizacji szczegółowej planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z przepisami art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć m.in. zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. W sytuacji więc, gdy strona złożyła odwołanie od decyzji ustalającej lokalizację szczegółową decyzja ta, wbrew stanowisku prezentowanemu przez Zarząd Miasta G., nie mogła stanowić podstawy decyzji wywłaszczającej, gdyż brak jest wówczas prawidłowej podstawy uzasadniającej, w świetle art. 3 powołanej ustawy, wywłaszczenie nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje zaś okoliczność, iż decyzja ustalająca lokalizację szczegółową w ostatecznym wyniku została utrzymana w mocy, skoro nastąpiło to po rozstrzygnięciu sprawy wywłaszczeniowej. Zarząd Gminy Miasta G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł także, iż decyzja wywłaszczeniowa, której dotyczy toczące się postępowanie wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na wywłaszczonym gruncie został wybudowany jedenastokondygnacyjny budynek mieszkalny, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Stanowisko to nie jest zasadne. Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. jest użytkownikiem wieczystym wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 2 listopada 1967 r. Rep. A (...) na rok 1967, zawartego w wykonaniu decyzji administracyjnej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 25 lipca 1967 r. (...). Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Nieodwracalne skutki prawne wystąpią bowiem jedynie wówczas, gdy zdarzenia prawnego powstałego po wydaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W rozpatrywanej zaś sprawie umowa z 2 listopada 1967 r. nie stanowi wykonania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 10 lutego 1967 r. (...), lecz decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 25 lipca 1967 r., (...) i dlatego istnienie powołanej umowy ma dopiero znaczenie prawne przy ocenie legalności tej ostatniej decyzji. Decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. i Prezydent Miasta G. Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając, że narusza ona art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w wykonaniu decyzji administracyjnej nie stanowi nieodwracalnego skutku w rozumieniu przepisu art. 156 par. 2 Kpa oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które ustaliłoby przedmiot użytkowania wieczystego i skutki, jakie skarżący, a w efekcie członkowie spółdzielni ponieśliby w przypadku ostania się zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta G. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 par. 2 Kpa poprzez pominięcie okoliczności powstania nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności wywłaszczenia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28 listopada 2002 r., (...). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie organ podniósł, że zarzuty zawarte w skargach stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych w postępowaniu nadzorczym, do których ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2004 r. I SA 33/03, po rozpoznaniu skarg Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. i Prezydenta Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 18 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie nie zostało wykazane, aby kwestionowane decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego wyliczone w art. 145 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, zostały szczegółowo uzasadnione - zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Stwierdzenie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z 10 lutego 1967 r. (...) rażąco narusza - w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - wskazane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ znajdują oparcie w podanych przez organ motywach rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że stanowisko organu, iż w sprawie nie występują przesłanki wskazane w art. 156 par. 2 Kpa, jest prawidłowe, zgodne z poglądami utrwalonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z wyrażonymi w powołanych w zaskarżonej decyzji uchwałach. Oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa decyzji wywłaszczeniowej. Pogląd taki uzasadniony jest okolicznością, że umowa notarialna ustanowienia wieczystego użytkowania z 2 listopada 1967 r. zawarta została w wykonaniu decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 25 lipca 1967 r., (...). Dlatego istnienie tej umowy może mieć jedynie znaczenie przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji z 25 lipca 1967 r. Również i inne podniesione przez skarżących okoliczności, w tym m.in. fakt, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część innej działki ewidencyjnej, zabudowanej jedenastokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym nie dawały podstaw do przyjęcia, że oceniona w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, co dawałoby podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 158 par. 2 Kpa. Sąd wskazał, że art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, którego naruszenie zarzucało w skardze Morskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię, tj. przyjęciu, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w wykonaniu decyzji administracyjnej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Na tej podstawie wnosiła o: 1/ zmianę wyroku przez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28 listopada 2002 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 3 października 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z 10 lutego 1967 r. (...) orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. B. 14 ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że nie zgadza się z poglądem Sądu co do oceny nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 25 lipca 1967 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję wywłaszczeniową z 10 lutego 1967 r. Zaistniały zatem nieodwracalne skutki prawne bowiem po wydaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej organ administracji nie mógł jej odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Ponadto podstawą do uznania nieodwracalności skutków prawnych jest scalenie geodezyjne gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami co w konsekwencji prowadzi do tego, iż przedmiot wywłaszczony nie istnieje w sensie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny jest związany przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie określenie podstawy skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni przepisom powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w art. 174 stanowią, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej i treści wniosku o zmianę wyroku można wyprowadzić, że skargę kasacyjną oparto o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Zasady wykładni art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne" należy wyprowadzić z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z art. 2 Konstytucji RP wynika podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa - zasada demokratycznego państwa prawnego. Jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. Ochrona praw nabytych może stanowić przesłankę sanacji naruszenia prawa ale tylko o tyle o ile nie godzi w urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem dochodzi do naruszenia praw jednostki, w wyniku którego inna jednostka nabywa prawa niezbędne jest rozważenie takiego stosowania przepisów prawa, które przywraca zasady sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie zatem prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać reguły przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnosić też do spraw indywidualnych. Na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (...)". Art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w przepisach tego artykułu jest obwarowana sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności decyzji jest zasadniczy. Art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Sąd podzielił w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Należy podzielić stanowisko przyjęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, w której zasadnie wywodzono, że "(...) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością". Zarzut zatem błędnej wykładni art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zaskarżonym wyroku jest nieusprawiedliwiony. Nieodwracalnego skutku prawnego nie można też wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to skutku prawnego, a można rozpoznawać jedynie w zakresie skutków faktycznych, które mogą być odwrócone. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.