II SA/Bk 291/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej sanitarnego stanu hodowli zwierząt futerkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2004 r. o nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego A.P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] lutego 2004r., powołując się na art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie uciążliwości hodowli zwierząt futerkowych prowadzonej na posesji przy ul. K. [...] w C. Postępowanie zostało wszczęte po otrzymaniu sygnału skarżącego A.P. zamieszkałego przy ul. K. [...], zgłaszającego potrzebę sprawdzenia legalności hodowli z zarzutem samowolnego jej powiększenia oraz prawidłowości hodowli między innymi pod kątem przepisów sanitarno-higienicznych. Organ stwierdził, iż kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2003r. przez służbę sanitarno-epidemiologiczną na fermie, wykazała, iż E. i S.P. prowadzą hodowlę zwierząt futerkowych na podstawie zezwolenia, które okazano kontrolującym. Stado podstawowe - według danych wskazanych przez hodowców – liczyło w dniu kontroli 140 sztuk norek i 220 sztuk lisów. Teren hodowli jest ogrodzony pełną ścianą do wysokości 2,5 metra, wykonaną z bloczków budowlanych. Zwierzęta przechowywane są w klatkach pod zadaszeniem. Pomiędzy klatkami i przy ogrodzeniu podłoże utwardzone betonem. Odchody zwierząt i resztki karmy spadają z klatek bezpośrednio na grunt. W chwili kontroli w/w nieczystości przysypane były wapnem palonym. Przy przebywaniu na terenie fermy w bezpośrednim sąsiedztwie klatek ze zwierzętami wyczuwany był specyficzny zapach zwierząt i ich odchodów, natomiast poza ogrodzeniem nie stwierdzono uciążliwości zapachowej. Ponadto stwierdzono, że kilka klatek i przejść między nimi było zanieczyszczonych puchem i odchodami, a przy wejściu na fermę stały pojemniki zapełnione popiołem z pieca centralnego ogrzewania. Właściciel zobowiązał się do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń. Poza opisanymi wyżej spostrzeżeniami, bieżący stan sanitarny terenu hodowli i pomieszczeń pomocniczych (chłodni, uboju zwierząt, przygotowania karmy) nie budził zastrzeżeń. Właściciel posiadał preparaty dezynfekujące. Nie stwierdzono rozlewisk ani hałd nieczystości pod klatkami ponad ilości typowe dla tego typu hodowli. Poruszone przez skarżącego sprawy dotyczące legalności hodowli, jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, klasyfikacji gruntów, naruszenia prawa budowlanego i uciążliwości fermy dla środowiska, nie należą do kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Służby sanitarne odpowiedzialne są za nadzór w zakresie wymogów higienicznych i zdrowotnych. W tej części naruszeń zaś nie stwierdzono. Również uczestniczący w kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii przekazał organowi stanowisko, iż nie stwierdził na fermie rażących zaniedbań w zakresie warunków sanitarnych i weterynaryjnych. Z tych przyczyn organ nie znalazł podstaw materialnych do ingerencji i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył. W odwołaniu od tej decyzji A.P. podniósł zarzut błędnego ustalenia, faktów co do ilości hodowanych zwierząt (zaniżenia tej ilości), co do faktu dysponowania zezwoleniem na prowadzenie hodowli (okazane zezwolenie zdaniem strony, dotyczy innego terenu), co do stanu utwardzenia betonem podłoża i co do stwierdzonego braku uciążliwości zapachowej poza ogrodzeniem, oraz zarzucił brak pobrania do badania próbek wody, gleby i nieczystości, co uniemożliwiło sprawdzenie stanu bakteriologicznego, wirusowego, chemicznego skażenia gleby, wód i powietrza. Zdaniem odwołującego się kontrola została przeprowadzona w sposób nierzetelny i stronniczy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2004r. orzekł o wstrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przytoczył raz jeszcze ustalenia z przeprowadzonej kontroli, zawarte w protokole i stwierdził, tak jak organ I instancji, iż brak podstaw do nakazania likwidacji hodowli, gdyż nie stwierdzono poruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W skardze wywiedzionej na tę decyzję do sądu administracyjnego A.P. podniósł zarzuty: - naruszenie art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego - naruszenie art. 77 kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie w sprawie materiału dowodowego - naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie - naruszenie art. 75 § 1kpa poprzez zaniechanie powołania biegłego - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 14 marca 1985r. poprzez niedokonanie kontroli czystości gleb i wód. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie udział w postępowaniu sądowym na prawach strony zgłosiła H.S., której nieruchomość graniczy bezpośrednio ze sporą fermą lisów. Sąd kierując się treścią art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dopuścił H.S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Sąd uznał, że właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczącej z obiektem, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia zakresu tych uciążliwości i ich ewentualnego ograniczenia. H.S. – jak wynika z akt administracyjnych – nie była w ogóle informowana o postępowaniu prowadzonym przez organy inspekcji sanitarnej. H.S. przychyliła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podległa uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób powierzchowny, nie wyjaśniający należycie sprawy i przy pozbawieniu możliwości uczestnictwa w nim wszystkich podmiotów mających interes prawny do udziału w postępowaniu. Nadto konkluzja organów o bezprzedmiotowości postępowania naruszyła art. 105 § 1 kpa, albowiem w kontekście opisanego w protokole stanu fermy nie było podstaw do przyjęcia braku umocowania organów inspekcji sanitarnej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę na błędne ograniczenie przez organy obu instancji kręgu stron postępowania wszczętego z inicjatywy skarżącego A.P. zamieszkałego przy ul. K. [...]. O czynnościach w sprawie organy powiadamiały jedynie właścicieli fermy oraz skarżącego, nie wyjaśniając przy tym z urzędu, z czyimi nieruchomościami bezpośrednio graniczy teren fermy lisów. Brakuje zresztą nawet ustalenia czy miejsce zamieszkania skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie fermy. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój uzasadniony interes prawny lub obowiązek. W uchwale z dnia 11 października 1999r. (sygn. OPS11/99-ONSA 2000, z 1 pkt 6). Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Wielokrotnie zresztą Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał status strony właścicielom nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem badanej sprawy, nawet wtedy gdy ich nieruchomości nie graniczyły bezpośrednio z tą inwestycją (vide: między innymi wyrok NSA z 29 czerwca 2001r. sygn. IV SA 594/99, wyrok NSA z 10 maja 2002r. sygn. IV SA 1124/00, wyrok NSA z 17 kwietnia 2002r. sygn. IV SA 1370/00). W niniejszej sprawie organy w ogóle nie wyjaśniły sprawy położenia spornej fermy i jej sąsiedztwa oraz odległości fermy od najbliższych zabudowań mieszkalnych, a konsekwencją powyższego stało się przeprowadzenie postępowania bez właściwego zapewnienia udziału w nim podmiotom mogącym mieć interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Drugą nieprawidłowością wymagającą wytknięcia organom inspekcji sanitarnej jest błędne dopatrzenie się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Organ I instancji wprawdzie przytacza w sposób prawidłowy linię orzecznictwa wypracowaną na tle rozumienia pojęcia "bezprzedmiotowość postępowania", ale wyprowadza niewłaściwy wniosek, iż w tej konkretnej sprawie brakło materialnoprawnych podstaw do władczej – w formie decyzji administracyjnej – ingerencji organu. Organ całkowicie pomija treść art. 27 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z póżn. zmianami), który w ust. 1 obliguje inspektora sanitarnego do decyzyjnego nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych jakichkolwiek uchybień wymaganiom higienicznym i zdrowotnym badanego obiektu, zaś w ust. 2 i 3 obliguje do decyzyjnego nakazania unieruchomienia zakładu bądź likwidacji hodowli lub chowu zwierząt o ile stwierdzi takie naruszenie wymagań, które zagraża bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi. Samo zatem niedopatrzenie się bezpośrednich zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania inspekcji sanitarnej o ile stwierdza ona mniej dotkliwe w skutkach uchybienia wymogom higienicznym lub zdrowotnym w badanym obiekcie. W niniejszej zaś sprawie – jak wynika to z protokołu kontroli fermy – stwierdzono pewne niedociągnięcia higieniczno-sanitarne. I tak: w chwili kontroli na terenie fermy część klatek i przejść pomiędzy klatkami zanieczyszczonych było puchem i nawozami, przy wejściu na fermę stały pojemniki z popiołem i pozostałościami z pieca centralnego ogrzewania, za ogrodzeniem w bezpośrednim sąsiedztwie studni znajdują się klatki z lisami, pod którymi leżą odchody zwierząt a wsiąkanie w grunt nieczystości może spowodować skażenie wody w studni. Przy takich zatem ustaleniach istniał obowiązek wydania merytorycznego nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień. Poprzestanie na wyrażonej przez właściciela fermy deklaracji niezwłocznego ich usunięcia, naruszyło wprost treść art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej brakuje też dokładnych ustaleń co do wielkości prowadzonej teraz hodowli zwierząt futerkowych, zarówno w sensie powierzchni jaką ferma zajmuje, jak i ilości hodowanych sztuk w przeliczeniu na DJP (duże jednostki przeliczeniowe) co w ogóle nie pozwala na skontrolowanie do jakich przedsięwzięć – według kryterium oddziaływania na środowisko – zaliczyć można obecnie sprawą hodowlą. Wprawdzie kwestia powyższa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie czynności inspekcji sanitarnej z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego, tym niemniej jej wyjaśnienie pozwoliłoby ustalić czy z racji samej wielkości, sporna hodowla może negatywnie oddziaływać na środowisko. Z informacji podanych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego wynika, że inwestorzy w międzyczasie rozbudowali swoją fermę. Poczyniona w protokole z kontroli wzmianka o drugiej fermie lisów, prowadzonej przez syna E. i S.P. a usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie pierwotnej, w połączeniu z treścią pisma skarżącego z [...] grudnia 2003r., które zainicjowało niniejsze postępowanie a informowało o samowolnym powiększeniu powierzchni fermy z 2170 m2 na 5970 m2, potwierdza fakt rozszerzenia hodowli zwierząt futerkowych. Poprzestanie w takiej sytuacji na ustaleniu wielkości hodowli w oparciu wyłącznie o dane podane przez właściciela może nasuwać wątpliwości co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Dodać przy tym należy, że teren hodowli prowadzonej przez syna E. i S.P. w ogóle nie został udostępniony kontrolującym (vide: adnotacja w protokole z kontroli). W aktach administracyjnych brakuje też kopii decyzji administracyjnych okazywanych przez właściciela fermy a dotyczących pozwolenia na hodowlę zwierząt futerkowych, co generalnie utrudnia kontrolę ustaleń organu. Organy inspekcji sanitarnej w ogóle przy tym nie wskazały jakim szczegółowo warunkom sanitarnym winien odpowiadać teren hodowli zwierząt futerkowych i czy dla spornej hodowli indywidualnie zostały takie wymagania określone. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, inspekcja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego między innymi poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska a zgodnie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy bieżący nadzór sanitarny przypisany organom inspekcji sanitarnej polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Higiena środowiska obejmuje zaś higienę wody do spożycia, czystość powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach. (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Prowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego, wymaga zatem wskazania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne badanego obiektu inwestycji, a następnie odniesienia wpływu badanego obiektu (inwestycji) na wcześniej wymienione elementy składające się na higienę środowiska. W związku z wykonywaną kontrolą państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu o każdej porze dnia i nocy do kontrolowanego obiektu, prawo żądania pisemnych lub ustnych informacji, wzywania i przesłuchiwania osób, żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych i do pobierania próbek do badań laboratoryjnych (art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie naruszyło powołane wyżej przepisy prawa materialnego i uchybiło przepisom kodeksu postępowania administracyjnego wymienionym w skardze. Organy inspekcji sanitarnej mimo ustalenia faktu bliskości jednej ze studni z terenem fermy i stwierdzenia możliwości skażenia wody w tej studni wsiąkającymi w grunt nieczystościami z hodowli, nie przeprowadziły nawet stosownych badań w tym zakresie. Przy takich ustaleniach trudno odeprzeć zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie z urzędu o wstrzymanie wykonania uchylonej decyzji czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).