I OSK 28/05

I OSK 28/05 POSTANOWIENIE Dnia 1 czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1158/04 o odrzuceniu skargi na pismo Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r., (...) w przedmiocie ponownego ogłoszenia konkursu na dyrektora i przedstawienia trzech nowych osób do komisji konkursowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. I OSK 28/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z 30 września 2004 r., II SA/Wa 1158/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Jerzego M. na pismo Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r., (...) w przedmiocie ponownego ogłoszenia konkursu na dyrektora i przedstawienia trzech nowych osób do komisji konkursowej. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 3 par. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, wykonywaną w formach wymienionych we wskazanym wyżej przepisie. Przepis ten nie obejmuje zakresem właściwości sądów administracyjnych skarg na pisma organów administracji publicznej. Zaskarżone pismo nie spełnia kryteriów aktu z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego i z tego względu skarga na nie jest niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. Skargą kasacyjną z dnia 29 listopada 2004 r. zaskarżono powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a/ art. 58 par. 1 pkt 1 oraz par. 3 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 2 i 4 w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż z uwagi na przedmiot skargi, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji podlega odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania, b/ przepisu art. 90, 132, 134, 135 i 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie w treści uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonych czynności Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zmierzających do przeprowadzenia nowego konkursu na stanowisko dyrektora przez komisję konkursową w innym składzie osobowym. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a/ art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 2001 nr 33 poz. 388 ze zm./ oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. 2001 nr 101 poz. 1101/ w postaci: b/ par. 1 i 2 przez przyjęcie, iż zaskarżone pismo Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r., (...) nie stanowi postanowienia o zarządzeniu o przeprowadzeniu i ogłoszenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora ICSO "B." w K., stanowiącego postanowienie organu administracji publicznej rozstrzygającego istotę sprawy w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, c/ art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o j.b.r. w zw. z par. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego przez przyznanie organowi nadzorczemu uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia konkursu stanowiącego wyłączną kompetencję komisji konkursowej, d/ par. 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organu nadzorczego o dopuszczeniu do ponownego konkursu kandydatów, wobec których komisja konkursowa podjęła rozstrzygnięcie o niespełnianiu przez nich warunków do objęcia funkcji dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, e/ art. 21 ust. 4 ustawy o j.b.r. w zw. z par. 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie za zgodne z prawem zarządzenia przez organ nadzorczy ponowne przeprowadzenie konkursu w sytuacji dokonania przez komisję konkursową suwerennego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami prowadzenia konkursu wskazującego co najmniej jednego kandydata spełniającego warunki do objęcia stanowiska dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, f/ art. 21 ust. 6 ustawy o j.b.r. w zw. z par. 10 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie za zgodne z prawem czynności organu nadzorczego zmierzające do powołania nowego składu komisji konkursowej przed skutkiem jej rozwiązania w składzie osobowym uprzednio wyłonionych, a także wskazywania nieznanych ustawie wymogów kwalifikacyjnych dla członków komisji wskazywanych przez radę naukową. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do merytorycznego jej rozpatrzenia w innym składzie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta /art. 3 par. 2 pkt 3 i 4 ustawy/ obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia organów administracji publicznej rozstrzygające sprawę co do istoty, a także inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi wbrew stanowisku sądu I instancji jest rozstrzygnięcie organu nadzorczego /będącego organem administracji publicznej/, dokonane z powołaniem się na jego kompetencję do zarządzania ponownego przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na dyrektora j.b.r. W sprawie nie zachodzi więc niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, która "ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1/ dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego art. 3 par. 2 i 3 oraz art. 4 albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu /art. 5/. Następna część uzasadnienia dotyczy merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu nadzorczego zawartym w zaskarżonym piśmie z dnia 10 lutego 2004 r., (...), przy jednoczesnym założeniu, że sąd I instancji uznał to stanowisko za zgodne z prawem. Przy tym podkreślono, że "Weryfikacja zasadności tych zarzutów wymaga merytorycznego rozpoznania skargi w toku rozprawy i wyrokowania w tym przedmiocie, natomiast postanowienie o odrzuceniu skargi wywołuje ten skutek, że zamyka drogę do wydania wyroku w sprawie, a zatem merytorycznego rozpoznania zasadności zarzutów skarżącego. Wniosek taki uzasadnia treść art. 132 w zw. z art. 90 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść przy tym należy, iż sąd administracyjny rozstrzygania meritum skargi całościowo w granicach sprawy przedstawione] w jej treści i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną /art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Niedopuszczalne jest zatem niweczenie takiego rozstrzygnięcia pod pozorem nieistniejącego braku kognicji sądu. Zadaniem sądu administracyjnego, z uwagi na kasacyjny charakter jego rozstrzygnięć, jest bowiem równolegle usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej zgodnego z prawem załatwienia /art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/". Wreszcie powołano się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14 września 2004 r., OSK 460/04, zgodnie z którym istnieje kognicja sądu administracyjnego w zakresie kontroli czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w toku postępowania konkursowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada tylko częściowo przedstawionym wymogom, ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały uzasadnione w sposób chaotyczny, co zmusiło NSA do wyinterpretowania granic skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stosownie do art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem twierdzenie skarżącego, że pismo Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r., (...) w przedmiocie ponownego ogłoszenia konkursu na dyrektora i przedstawienia trzech nowych osób do komisji konkursowej jest postanowieniem organu administracji publicznej rozstrzygającym sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a. jest z gruntu niezasadne, ponieważ powołany przepis odnosi się do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, zaś zaskarżone pismo w tym trybie na pewno nie zostało wydane. Powyższe pismo nie jest również innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a./, ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Na mocy powyższego przepisu kognicji sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności, które Łącznie spełniają 4 poniższe przesłanki: a/ Nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 par. 2 pkt 1-3 p.p.s.a. b/ Są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy. c/ Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. Wydaje się, że w tym zakresie pozostaje aktualne dotychczasowe orzecznictwo NSA d/ Dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikającego z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem /zaniechaniem określonego działania/ organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia /obowiązku/ wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaskarżone pismo zostało wydane w sprawie indywidualnej, ani też nie wskazano, z jakiego to przepisu prawa wynikają stwierdzone zaskarżonym pismem uprawnienia lub obowiązki indywidualnego podmiotu nie powiązanego organizacyjnie z organem, który je wydał. Powołane przez skarżącego stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2004 r., OSK 460/04 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest również nietrafny. Wskazane przez skarżącego przepisy postępowania sądowoadministracyjnego mają zastosowanie na etapie badania zasadności skargi. Postanowieniem z 30 września 2004 r., II SA/Wa 1158/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Jerzego M. z powodu jej niedopuszczalności, a więc w ogóle nie badał jej zasadności. Tym samym Sąd nie mógł naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował. Warto jednocześnie zauważyć, że wśród podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. nie wymieniono naruszenia prawa poprzez niezastosowanie wskazanego w skardze kasacyjnej unormowania prawnego. W świetle tego przepisu nie jest zatem możliwe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., OSK 284/04 - nie publ. Podniesione w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są bezzasadne, ponieważ sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie wypowiedział się ani jednym słowem w kwestii zgodności z prawem działań podjętych przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonym piśmie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.