IV SA/Wa 180/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r.; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w wyniku rozpoznania wniosku "Burmistrza Miasta O." złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającą na wniosek J. P. nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] kwietnia 1958 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa B. ul. [...] (dawna [...]) w części dotyczącej objęcia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 5647 m- położonej przy ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem z dnia [...] lutego 1948 r. (MP z dnia [...] kwietnia 1948 r. Nr [...], poz. [...]) przejął wymienione przedsiębiorstwo na własność Państwa powołując się na art. 3, art. art. 5 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 1950 r. objęto składniki majątkowe wskazanego wyżej przedsiębiorstwa, a wśród nich także przedmiotową nieruchomość stanowiącą własność H. A. i jego żony N. A., będącą działką "niezahipotekowaną". Spadkobiercy właścicieli tej nieruchomości L. i P. bracia A. przekazali aktem notarialnym z dnia 3 grudnia 1949 r. wszystkie prawa spadkowe po rodzicach H. i N. A. na rzecz S. M. i jego żony M. M. W dniu [...] kwietnia 1958 r. Minister Przemysłu Lekkiego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zatwierdził powołany już protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] czerwca 1950 r., ustalając że wszystkie składniki majątkowe ujęte w tym protokole stanowią części składowe konkretnego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa. Według organu nadzoru mimo wymogu określonego w § 75 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w protokole zdawczo-odbiorczym nie uczyniono wzmianki, iż część nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa stanowiła własność osób trzecich. Faktycznie protokołem tym przejęto mienie stanowiące własność S. i M. małżonków M. W efekcie zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stał się integralną częścią orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa z dnia [...] lutego 1998 r. i upaństwowiono także mienie nie należące do przedsiębiorstwa , stanowiące własność innych podmiotów, aniżeli "określone w decyzji, będącej przedmiotem upaństwowienia". To zaś oznacza dokonanie wykładni rozszerzającej, sprzecznej z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Zdaniem organu nadzoru ustawa nacjonalizacyjna nie zawierała przepisu pozwalającego na objęcie upaństwowieniem mienia nie należącego do przedsiębiorstwa nacjonalizowanego i stanowiącego własność osób trzecich. Powołana ustawa nie zawierała też delegacji do odmiennego uregulowania zakresu nacjonalizacji. Ponadto według Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ustawodawca nie sformułował legalnej definicji przedsiębiorstwa, określającej jakie składniki wchodzą w zakres tego pojęcia i z tego względu posługiwać się należy uregulowaniem zawartym w art. 40 kodeksu handlowego z dnia 26 czerwca 1934 r. Z podanych przyczyn orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. rażąco naruszało prawo. Organ nadzoru nie podzielił zarzutu, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w ujęciu art. 158 § 2 kpa. Brać bowiem należy pod uwagę skutki wywołane przez samą decyzję nacjonalizacyjną, a nie przez późniejsze zdarzenia. Fakt zatem, że przedmiotowa działka została skomunalizowana na rzecz Gminy O. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r.), a następnie została przekazana w części (aktem notarialnym z dnia 22 lutego 2001 r.) w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków na rzecz Spółdzielni Pracy "[...]" w L. nie mógł mieć znaczenia w rozważaniach prowadzonych w niniejszej sprawie na gruncie art. 158 § 2 kpa. Ponadto nie ma wątpliwości - wbrew twierdzeniom Gminy O. - co do charakteru wniosku wszczynającego postępowanie (mimo użycia w nim żądania "uchylenia" orzeczenia z dnia [...] czerwca 1958 r. przyjąć należało zgodnie z art. 7 kpa, iż chodziło w nim o żądanie stwierdzenia nieważności). W złożonej skardze Gmina O. zarzuciła decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej: A) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 i art. 104 kpa poprzez: - brak wyjaśnienia, czy wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez złożenie wniosku, który nie zawierał żądania stwierdzenia nieważności, czy też dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru - poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczonego stronie skarżącej w dniu 6 marca 2002 r.; - brak przyznania prymatu interesowi społecznemu; - pominięcie w postępowaniu jednej ze stron tj. Spółdzielni Pracy "[...]" w L.; - dokonanie rozstrzygnięcia częściowego w postępowaniu wszczętym w sprawie dwóch orzeczeń nacjonalizacyjnych; B) naruszenie prawa materialnego tj. § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez przyjęcie, iż w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie mógł wchodzić "majątek" należący do osób trzecich, a w szczególności do H. A. i jego żony N. A. Wniosek skargi zmierzał do uchylenia decyzji organu nadzoru. Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację organ nadzoru dodał tylko, iż prowadzone przed nim postępowanie wprawdzie początkowo dotyczyło orzeczeń z dnia [...] lutego 1948 r., z dnia [...] kwietnia 1958 r. - ostatecznie jednak rozstrzygano w nim tylko co do tego drugiego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej choć nie wszystkie wyłuszczone w niej zarzuty Sąd uznał za trafne. W ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ nadzoru prawa materialnego. Zdaniem składu Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę podzielić należało bowiem pogląd, iż art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej dawał podstawę do przejęcia przedsiębiorstwa, które obejmowało wszystkie jego składniki, niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania, niezależnie od tego czyją stanowiły one własność. Taka wykładnia omawianego przepisu została już zaprezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 628/98 Lex nr 45929 i postanowienie SN z dnia 25 lipca 2001 r. sygn. akt I CKN 1350/98 OSNC 2002/3/41 - a także powołane w nich orzeczenia). Akceptując taki kierunek orzecznictwa sądowego w zakresie interpretacji analizowanego przepisu należy podkreślić, iż wbrew stanowisku organu nadzoru zawierał on wystarczającą definicję przedsiębiorstwa podlegającego przejęciu na rzecz Państwa i zbędne było posługiwanie się w sprawie ujęciem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 40 kodeksu handlowego z 1934 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej wynika, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie upaństwowieniem przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym (a nie podmiotowym), jako jednostki organizacyjnej zdolnej do prowadzenia działalności gospodarczej w podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Brzmienie powołanego przepisu przewiduje wprost przejście na rzecz Państwa "całości" przedsiębiorstwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i "wszelkimi prawami". Jeżeli zatem określony składnik mienia wchodził w skład struktury przedsiębiorstwa, to niezależnie od stosunków własnościowych i reguł jego wprowadzenia do działalności przedsiębiorstwa podlegał on nacjonalizacji. Zdecydowanego odróżnienia wymaga pojęcie składu struktury przedsiębiorstwa od zagadnienia własności jego poszczególnych elementów. Przy takim rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej jako spójne z nim i nie przekraczające delegacji ustawowej ocenić należy uregulowania zawarte w § 75 rozporządzenia wykonawczego. Przewidywały one bowiem w szczególności konieczność wymienienia w protokole zdawczo-odbiorczym wszystkich składników przedsiębiorstwa oraz praw, zobowiązań przedsiębiorstwa (art. 1 pkt c. i f. ), możliwości włączenia przed dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, składników majątkowych innego przedsiębiorstwa lub stanowiącego własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej (§ 75 ust. 2), potrzebę wzmianki szczegółowo określającej składniki przedsiębiorstwa ze wskazaniem skąd, kiedy i na jakiej zasadzie zostały do przedsiębiorstwa włączone (§ 75 ust. 3). Dla właścicieli tych składników majątkowych rozporządzenie przewidywało (§ 75 ust. 3) wypłatę odszkodowania, jak dla wierzycieli przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej). Rozstrzygając w sprawie organ nadzoru powołał się wprawdzie na odmienny pogląd co do rozumienia art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, prezentowany także w orzecznictwie sądowym, ale Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn już omówionych stanowiska takiego nie akceptuje. Wskazując na naruszenie prawa materialnego przez organ nadzoru co do znaczenia art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej i § 75 rozporządzenia wykonawczego wypada niezależnie od zarzutów skargi, z urzędu (stwarza taką możliwość art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwrócić uwagę na brak zajęcia się przez organ nadzoru (z naruszeniem art. 7 kpa) kwestią spełnienia przez zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy wymogu wynikającego z § 75 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i w konsekwencji oceny w tej płaszczyźnie orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego (oczywiście w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa) . W istocie nie wiadomo bowiem w jaki sposób nieruchomość stanowiąca własność H. A. i jego żony N. A. została włączona do przedsiębiorstwa (a tego wymagał § 75 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Konieczność wskazania "skąd, kiedy i na jakiej zasadzie" określony składnik został włączony do przedsiębiorstwa miał znaczenie nie tylko z uwagi na przewidziane przez normodawcę odszkodowanie dla jego właściciela, ale i z racji potrzeby wykazania w ogóle samego faktu włączenia danego składnika do struktury przedsiębiorstwa. Nie można podzielić natomiast zastrzeżenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, iż protokół zdawczo-odbiorczy nie zawierał wzmianki o tym, że w skład przedsiębiorstwa wchodziło mienie stanowiące własność osób trzecich. Pozostaje to bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu. Przy okazji dodać należy, iż decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy miała podobnie jak i orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa znaczenie jedynie deklaratoryjne. Przedsiębiorstwo przejmowane bowiem było na własność Państwa ze wszystkimi jego składnikami z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej i ten moment jest istotny w sprawie. Orzeczenie właściwego ministra o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego finalizowało jedynie postępowanie nacjonalizacyjne i nie zmieniało wynikającego z prawa materialnego terminu upaństwowienia przedsiębiorstwa. Jedynie w takim ujęciu można interpretować też § 71 rozporządzenia wykonawczego. Bez znaczenia w sprawie jest zatem podniesiony przez organ nadzoru fakt zbycia praw do spadku po H. i N. A. na rzecz S. i M. M., który nastąpił dopiero w 1949 r., a więc już po wystąpieniu skutku materialnoprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w zakresie rozumienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 158 § 2 kpa. Stanowisko organu nadzoru oparło się w tej mierze na utrwalonym już i wskazanym szczegółowo przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej orzecznictwie, którego argumentację Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za trafną. Strona skarżąca formułując nadto uwagi co do braku wyjaśnienia daty wszczęcia postępowania nadzorczego pominęła, iż było ono wszczęte na wniosek, a w tej sytuacji datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), a nie dzień doręczenia zawiadomienia innej stronie o wszczęciu postępowania. Organ nadzoru właściwie również - w świetle reguł art. 7 kpa i 235 kpa - zakwalifikował żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie. Zakres tego wniosku i wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jako nie mające znaczenia w sprawie nakazują ocenić chwiejne wypowiedzi Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej odnośnie przedmiotu postępowania. Zarzut skargi dotyczący pominięcia w postępowaniu nadzorczym Spółdzielni pracy "[...]" w L. nie jest trafny - skoro obie decyzje organu nadzoru, jak i pisma tego organu łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania były doręczane także i temu podmiotowi. Uwaga ta pozostaje ponadto niewątpliwie poza zakresem własnego interesu prawnego strony skarżącej. Co do zaś podniesionej w skardze potrzeby dawania "prymatu" interesowi społecznemu, to stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej kierować się mogą jedynie przepisami prawa (art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.), a te przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wcale nie dawały podstaw do przyjmowania "prymatu interesu społecznego". Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. i art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.