SA/Bk 961/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o umorzenie pożyczki zaciągniętej na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej Oddala skargę Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...].04.2003 r. Prezydent Miasta B. odmówił E. O. umorzenia spłaty części pożyczki udzielonej ze środków PFRON w kwocie 26460 zł. E. O. zwrócił się o przyznanie pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rozpoczęcie działalności gospodarczej wnioskiem z dnia 01.06.2000 r. Wniosek ten został zaopiniowany pozytywnie i dnia [...].06.2000 r. została zawarta umowa nr [...], na mocy której udzielono w/w pożyczki w wysokości 27000 zł na rozpoczęcie działalności w zakresie usług transportowych oraz stolarskich. Zabezpieczenie pożyczki oparto na poręczeniu osób trzecich. Na prośbę pożyczkobiorcy kilkakrotnie dokonywano zmian w zakresie spłaty rat pożyczki. W związku z powzięciem przez organ informacji, iż w dniu 03.07.2002 r. E. O. wyrejestrował prowadzoną działalność gospodarczą - z dniem [...].02.2003 r. wypowiedziano przedmiotową umowę żądając jednocześnie od pożyczkobiorcy i jego poręczycieli niezwłocznego zwrotu niespłaconej części pożyczki wraz z należnymi odsetkami umownymi - tj. sumy 26460 zł. Zobowiązani nie zwrócili wymaganej kwoty, a pożyczkobiorca złożył wniosek o umorzenie niespłaconej należności. Organ I instancji zarzucił E. O. niepoinformowanie pożyczkodawcy o zawieszeniu, a następnie likwidacji działalności gospodarczej, o podjęciu zatrudnienia w okresie czasu od 14.08.2002 r. do 31.10.2002 r. oraz o zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. Dodatkowo pożyczkobiorca nie przedstawił dokumentacji o aktualnej sytuacji materialnej jednego z poręczycieli oraz informacji o zakupionym ze środków pochodzących z pożyczki samochodzie i narzędziach (mimo wielokrotnych wezwań). Powołując się na treść art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Prezydent Miasta stwierdził, że wprawdzie sytuacja materialna rodziny E. O. nie jest łatwa, jednak mając na uwadze, iż udzielona pożyczka prawie w całości została przeznaczona na zakup samochodu oraz elektronarzędzi przeznaczonych do prowadzenia działalności z zakresu usług stolarskich - należało uznać, że E. O. winien spieniężyć zakupione środki trwałe i w ten sposób pozyskać fundusze na spłatę pozostałej części pożyczki. W odwołaniu od tej decyzji E. O. ocenił, iż jest ona niezgodna ze stanem faktycznym oraz bezprzedmiotowa z uwagi na fakt wystąpienia przez niego z nowym wnioskiem z dnia 18.05.2003 r. skierowanym do Prezydenta Miasta B. o odroczenie spłaty pożyczki oraz jej umorzenie w 50%. W dalszej części odwołujący opisał przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że zmierzało ono do tego, aby pożyczkę spłacali poręczyciele, na co nie może się zgodzić. Zarzucił Marszałkowi Województwa P. opieszałość w rozpatrywaniu jego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...].07.2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wywiedziono, że pożyczka przewidziana w art. 12 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierana jest w formie umowy cywilnoprawnej. Zaskarżona przez E. O. decyzja Prezydenta Miasta B. nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem administracyjnym, zatem odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niedopuszczalne, a właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest sąd powszechny. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył E. O. zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej umorzenia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia 31.12.2002 r. dotyczącego umorzenia części pożyczki. W dalszej części skargi przedstawił trudną sytuację materialną swojej rodziny. Podnosząc powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie spłaty części pożyczki. W piśmie procesowym z dnia 10.11.2003 r. (będącym, jak wynika z jego treści, dalszą częścią skargi) skarżący stwierdził, iż pogarszający się stan zdrowia był przyczyną likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. Zarzucił Marszałkowi Województwa P. celową opieszałość w rozpatrywaniu jego wniosku. Organ, w ocenie skarżącego, miał czekać na wejście w życie nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej - by następnie zgodnie z nowymi przepisami przekazać ją do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W tym miejscu należy wyjaśnić kwestie procesowe związane z zapewnieniem skarżącemu możliwości prawidłowej reprezentacji przy rozpoznaniu sprawy niniejszej. Na żądanie E. O. zostało mu przyznane prawo pomocy obejmujące ustanowienie radcy prawnego (postanowienie z dnia 23.02.2004 r.). Skarżący jednak wyznaczonemu radcy prawnemu wypowiedział pełnomocnictwo (k- 78). Dlatego o kolejnych terminach rozprawy skarżący był informowany osobiście. Dwa terminy rozpraw (11.05.2004 r. i 2.09.2004 r.) zostały odroczone (11.05), a sprawa zdjęta z wokandy 2.09.04 br. z uwagi na wnioski skarżącego o odroczenie z powodu wyjazdu do sanatorium. Przed terminem 14.10.2004 r. skarżący złożył pismo z dnia 10.10.2004 r. informujące o przyszłej nieobecności na rozprawie z powodu choroby, ale niezawierające wniosku o odroczenie rozprawy z tego powodu, ani niewskazujące na zamiar osobistego udziału w rozprawie. Natomiast pismo to zawierało stanowisko strony w sprawie. Stąd nie zachodziły przeszkody prawne do rozpoznania sprawy niniejszej (oraz sprawy SA/BK 960/03) w dniu 14.10.2004 r. mimo nieobecności skarżącego. Rozpoznawana sprawa i skarga dotyczyły odmowy umorzenia przez Prezydenta Miasta B. spłaty części pożyczki przyznanej E. O. ze Środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Kwestia powyższa uregulowana została w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., nr 123, poz. 776). Przepis ten stanowi, iż w przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową dłużnika starosta, na wniosek tego dłużnika może odroczyć termin spłaty pożyczki, rozłożyć jej spłatę na raty lub umorzyć spłatę w części albo w całości, jeżeli pożyczka stała się wymagalna. W miastach na prawach powiatu właściwym organem pozostaje prezydent miasta (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) – co miało miejsce w sprawie niniejszej. W rozpatrywanej sprawie fundamentalne znaczenie miało ustalenie charakteru prawnego przedmiotowej pożyczki. Uznać należy, iż przedmiotowe zobowiązanie jest osadzone w konstrukcji umowy pożyczki uregulowanej w przepisach art. 720 - 724 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Ustawa z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej... jednoznacznie określa, iż pożyczka zawierana jest w formie umowy (art. 12 ust. 3). Wynika to również z treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22.05.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania oprocentowania, spłaty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 67, poz. 439 ze zm.), które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielanych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron(vide: wyrok NSA z dnia 10.01.2001 r., sygn. III SA 606/00, ONSA 2002/1/41). § 5 ust. 1 ; § 7 ust. 1; § 8 ust. 1 wprost wskazują elementy składowe umowy pożyczki, a § 6 stanowi o pisemnej formie tej umowy. Dodatkowo w art. 66 cyt. ustawy zawarte zostały odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w sprawach cywilnych ma zastosowanie Kodeks cywilny, a w sprawach administracyjnych Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe wywody do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż podstawę prawną pożyczki zawartej w dniu [...].06.2000 r. stanowił art. 12 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej... W § 8 umowy zawarto zapis, iż w zakresie przez nią nienormowanym mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Sama zaś umowa określa zarówno essentialia negotii pożyczki (tożsame z treścią art. 720 Kodeksu cywilnego) jak również inne istotne elementy – wśród nich przesłanki jej umorzenia. Pozwala to jednoznacznie na stwierdzenie cywilnoprawnego charakteru spornej pożyczki. § 8 rozporządzenia z dnia 22.05.1988 r. dotyczy umorzenia pożyczki udzielanej osobie niepełnosprawnej w ust. 4 stanowi, że o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczkodawca powiadamia pożyczkobiorcę na piśmie w określonym w przepisie terminie. Co prawda w ust. 6 użyto określenia " decyzja", ale należy uznać, iż słowo to nie odnosi się do formy rozstrzygnięcia, a do samego podjęcia rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku z dnia 10.01.2001 r. w sprawie III SA 606/00 co do charakteru rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie pożyczki udzielonej w trybie art. 12 ustawy z dnia 27.08.1998 r. o rehabilitacji zawodowej... oraz odnoszące się do "odwołania". Trzeba jednocześnie zauważyć, że po zmianie ustawy (art. 1 ustawy z dnia 20.12.2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2003 r., nr 7, poz. 79) z dniem 01.02.2003 r. przepis art. 12 ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej... odnoszący się do odwołania został uchylony. Świadczy to dodatkowo o prawidłowości umieszczenia spornej umowy w konstrukcji umowy cywilnej, a co za tym idzie o drodze sądowej załatwiania sporów pomiędzy stronami umowy. Zatem decyzję Prezydenta Miasta B. [...] z dnia [...].04.2003 r. należy traktować jako cywilnoprawne oświadczenie pożyczkodawcy o odmowie zwolnienia z długu, od którego nie przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak błędnie wskazano w pouczeniu omawianej decyzji). Samo "odwołanie" można było traktować wyłącznie jako prośbę dłużnika o zmianę stanowiska wierzyciela. Rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki podlega jako sprawa cywilna, zgodnie z treścią art. 2 § 1 kpc kognicji sądu powszechnego (stanowi o tym § 10 spornej umowy). Oznacza to, że postępowanie w tej sprawie, wszczęte przed organem administracji jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Prezydent Miasta B. powinien zwrócić skarżącemu podanie z odpowiednim pouczeniem – zgodnie z art. 66 § 3 kpa. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została w rozumieniu art. 2 § 3 kpc przekazana na podstawie przepisów szczególnych do właściwości organów administracji publicznej. Zasadnie więc organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu na podst. art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę- prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).