II SA/Wr 1565/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz M. W. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. W. była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] nr [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zmianami) i art. 138 par. 1 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. nakazującą rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanego w L. przy ul. [...] na nieruchomości B. C. i udzielająca pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie wydana na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzja nakazująca B. C. rozbiórkę zbiornika na nieczystości spowodowała, że pomimo dużego oporu w wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji z 13.10.1998r. B. C. przedłożyła w miesiącu marcu 2002r. ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego, zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz szczelności zbiornika ścieków. Ze sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy wynika, że zbiornik spełnia warunki szczelności, a usytuowanie elementów zbiornika takich jak pokrywa i odprowadzanie instalacji odpowietrzającej jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać mają budowle i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 15 ze zm.). Odległości od pokryw i wylotów wentylacji od drzwi i okien budynku sąsiedniego wynoszą odpowiednio: pokrywa czerpalna oddalona jest o 5,5m, kominek odpowietrzający o 6,15m. Jak argumentował organ odwoławczy, zbiornik na nieczystości jest urządzeniem technicznym, które zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi wraz z budynkiem obiekt budowlany – a w rozpatrywanej sprawie - właściciel zbiornika użytkuje go zgodnie z przeznaczeniem i utrzymuje w należytym stanie technicznym i estetycznym stosownie do art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro zobowiązana wykonała obowiązki nałożone w decyzji z 13. 10.1998r. zaś ekspertyza techniczna potwierdza szczelność zbiornika i usytuowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, to oznacza, że obiekt nadaje się do użytkowania i może być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości oraz przepisu art. 15 k.p.a. o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podniosła, że sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulują przepisy art. 55 – 60 prawa budowlanego i zgodnie z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego należą do właściwości organów administracji architektoniczno- budowlanej (starosty i wojewody), a nie organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła również, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnego wybudowanego zbiornika na nieczystości przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Organy te, jak wywodziła skarżąca wzięły pod ochronę osoby, które naruszyły prawo natomiast całkowicie pominęły interesy skarżącej. Dla niej działanie sąsiadki doprowadziło do pogorszenia się warunków zdrowotnych i dewastację mienia – zawilgocenie ściany w budynku mieszkalnym. Wniosła jednocześnie o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16.09.2002r. wydanym w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji skarżonej. Dodatkowo podkreślił, że jego zdaniem procedura wydawania pozwoleń na użytkowanie uregulowana w art. 55 – 60 Prawa budowlanego, w istocie zastrzeżona jest dla organów architektoniczno budowlanych , nie dotyczy to pozwoleń wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1a w zw. z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy argumentował, że odpowiednio stosując tryb "legalizacyjny" w stosunku do zakończonych robót będących samowolą budowlaną organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, mając na uwadze, że strona wprawdzie po wyznaczonym terminie, ale wykonała decyzję zobowiązującą do wykonania czynności celem doprowadzenia wykonanych robót związanych z remontem zbiornika na nieczystości do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót, zatem organ był zobowiązany do wydania odpowiedniej decyzji. Zdaniem organu inspekcyjnego, w takiej sytuacji, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest pozwolenie na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o przepis art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Konstrukcja przepisu art. 145 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na to, iż w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Ustalenie bowiem, którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Pogląd ten był niekwestionowany pod rządami ustawy o NSA (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996r. str.235) i zachował aktualność po wejściu w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że obarczona jest ona wadą powodującą nieważność. Materialnoprawna podstawa orzekania zawarta była w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106 poz. 11260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie zbadać należało ten etap procedury legalizacyjnej, który powinien nastąpić po decyzji opartej o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W obrocie prawnym funkcjonowała bowiem ostateczna decyzja z 13.10.1998r. nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta wydana została , wobec wykonania spornych robót, w oparciu o odpowiednio zastosowany art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a to odpowiednie zastosowanie nakazywał przepis art. 51 ust. 4 . Użycie w dyspozycji art. 51 ust 4 określenia "odpowiednio" pociąga za sobą konieczność rozważenia, czy i które z decyzji przewidzianych w przepisach 51 ust.1a oraz art. 51 ust. 2 decyzji, mogą być wydane, po sprawdzeniu wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku – w rozpatrywanej sprawie - przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zdaniem Sądu, nie może to być decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, takie pozwolenie byłoby, w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane, zbędne. Podobnie niecelowe byłoby zaniechanie dalszych robót- art. 51 ust.2. W konsekwencji, odpowiednio dałoby się zastosować przepis art. 51 ust. 2, w części przewidującej nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt2 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 ust.1a oraz art. 51 ust2 Prawa budowlanego nie przewidywały zaś innych decyzji niż pozwolenie na wznowienie robót i nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. Tak istotna rozbieżność między podstawą prawną decyzji, a treścią rozstrzygnięcia stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 in fine k.p.a. Nie oznacza to, że inwestor obiektu był zwolniony od uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przepis art. 55 prawa budowlanego stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nadzoru budowlanego wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności. Po wykonaniu nakazanych decyzją czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem i spełnieniu wymogów określonych w art. 57 ust. 1,2,3 i 4 oraz art. 59 ust.1 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydawał pozwolenie na użytkowanie (por. Jerzy Siegień "Prawo budowlane" Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2000 str. 266). W rozpatrywanej sprawie, pozwolenie na użytkowanie zbiornika na nieczystości płynne wydał nie organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz organ nadzoru budowlanego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest uchybieniem opisanym w art. 156 par. 1 pkt1 k.p.a. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 par. 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w zw. z art. 97 par. 2 ustawy Przepisy wprowadzające – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania polegają na uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93 poz.888). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.