II SA/Wr 2562/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2562/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Mieczysław Górkiewicz WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 1 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 10 zł uiszczonej opłaty sądowej; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygnatura akt II SA/Wr 2562/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., oraz w związku z wnioskiem z dnia 12 maja 2002 r. o wznowienie postępowania w sprawie postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. M. [...] w J. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. odmówił wznowienia postępowania w sprawie uzasadniając, że na wniosek spółki z o.o. A o wstrzymanie robót budowlanych w budynku przy ul. M. [...] w J. G. w związku z załączonym do wniosku wyrokiem NSA z dnia 22 maja 2001 r. uchylającym decyzję pozwolenia na remont i modernizację obiektu, organ przeprowadził w dniu 12 marca 2002 r. kontrolę robót. W wyniku oględzin potwierdzono fakt wykonania większości robót budowlanych, które do czasu otrzymania wyroku NSA były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na remont i modernizację z dnia 18 września 1998 r. Stwierdzono ponadto, że w obiekcie prowadzi się prace wykończeniowe. Ustawa prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w sposób jednoznaczny wskazuje tryb postępowania w przypadku wykonywania robót budowlanych, które nie są budową obiektu, a które prowadzone są bez pozwolenia, co miało miejsce w tej sprawie. Organ nadzoru zobowiązany jest wstrzymać prowadzenie takich prac na podstawie art. 50 ust. 1. Wystarczającym na to dowodem jest ich prowadzenie bez stosownego pozwolenia. Należy podkreślić (jak dodaje organ), że wydane postanowienie było zgodne z żądaniem strony i zgodne z ustawą prawo budowlane, zatem niezrozumiały jest zarzut o braku powiadomienia strony zgodnie z art. 10 k.p.a. przed jego wydaniem. Postanowienie ponadto stało się ostateczne. Strona nie wniosła zażalenia, co tym bardziej potwierdza fakt, że czyniło zadość oczekiwaniom strony. Postanowienie nie przesądza jeszcze sprawy. Poruszone we wniosku zagadnienia, związane z wykonywaniem robót, znalazły odzwierciedlenie w wydanej w tej sprawie decyzji, od której przysługiwały środki odwoławcze. Przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania nie znaleziono przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 ani w art. 145 § 2 i § 3 i art. 145a kpa, które mogłyby wskazywać na zasadność wznowienia postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Orzeczono zatem jak wyżej. Od decyzji tej odwołanie wniosła sp z.o.o, A. W piśmie skierowanym do organu odwoławczego skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 i 81 kpa, z powodu braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie, przez nie udzielenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz pominięcie podczas rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania argumentów podniesionych w tym wniosku. Stawiając niniejsze zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z orzeczeniem co do istoty sprawy albo też o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki z o.o. A od opisanej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. 2 Sygnatura akt II SA/Wr 2562/02 W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą z wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Postanowienie o wstrzymaniu prac budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie rozstrzyga co do istoty sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowienie to traci ważność po upływie dwóch miesięcy od chwili doręczenia i w tym też terminie winna być wydana decyzja rozstrzygająca o dalszych losach wstrzymanych prac. W analizowanej sprawie decyzja została wydana i jest ona poddana weryfikacji w trybie administracyjnym w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie prac wykonywanych w budynku przy ul. M. [...] w J. G. jest w toku, co stanowi o braku podstaw prawnych do jego wznowienia. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem, wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na orzeczenia wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazać jeszcze trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z części wstępnej uzasadnienia wynika, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku strony o wznowienie postępowania, zakończonego ostatecznym postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane, a wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 3 Sygnatura akt II SA/Wr 2562/02 2003 r., Nr 207 poz. 2016). Ustęp 5 tego artykułu stanowi w sposób jednoznaczny, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Z kolei, w myśl art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Takie unormowanie przesądza o teoretycznej możliwości wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie wstrzymania wykonania robót budowlanych. Z lektury akt administracyjnych wynika wprost, że organy naruszyły art. 126 kpa, bowiem zaskarżone do sądu orzeczenia mają formę decyzji. Kwestię wznowienia postępowania administracyjnego reguluje rozdział 12 kodeksu postępowania administracyjnego pod tym samym tytułem. W myśl art. 145 § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ łub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z wniosku strony (LI akt adm.) nie wynika jednoznacznie, czy wnosiła ona o wznowienie postępowania przez organ z urzędu, jak wskazywałaby jego treść. W takim razie pismo to organ winien był potraktować jako "sygnał" do działań z urzędu. Jeśli pismo strony jest wnioskiem o wznowienie postępowania, to w takim przypadku należy temu pismu nadać bieg. Ponieważ - jak wyżej wskazano - treść pisma może budzić wątpliwości, organ winien był skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 64 § 2 kpa, tym bardziej, że strona jest reprezentowana w toku postępowania przez zawodowego pełnomocnika. Dodać jeszcze można, że jako podstawę wznowienia strona przywołała art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 kpa, co wskazywałoby, że według wnioskodawcy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W myśl § 2 wskazanego artykułu, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r. (I SA 1232/99, LEX nr 54524), w świetle którego "niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decy- 4 Sygnatura akt II SA/Wr 2562/02 zją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby nie będącej stroną albo gdy złoży je strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych". Wskazać także można na kolejny istotny wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r. (IV SA 2397/98, LEX nr 47857), w uzasadnieniu którego wskazano że "przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa.". W przypadku, gdy organ - po wznowieniu postępowania - przeprowadzi postępowanie w trybie art. 149 § 2 kpa, wyda decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Reasumując należy wskazać, że organy, odmawiając wznowienia postępowania bez zachowania opisanych wyżej zasad procedury, naruszyły postępowanie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie w zakresie niepodlegania zaskarżonej decyzji wykonaniu w art. 152 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie sprawy zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami procedury. 5