II SA/Kr 1721/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi W. W., E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2000r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1721/00 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] .10.1998 r. Nr: [...] , Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 97 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 115 , poz. 7417 par 4 pkt. 2 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 17 02. 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25, poz. 1307, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w mieście [...] obr. 3 , obj. Kw [...] , składającej się z działki nr 108 o pw. 0. 2096 ha stanowiącej własność E. W., J. W. i W. W., na działki nr [...] o pow. 0.0323 ha, i nr [...] o pow. 0.1773 ha. sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M. - przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] .09.1998 r. nr [...] Z uzasadnienia decyzji wynika, że podział został sporządzony zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] .05. 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka od ulicy [...] do węzła [...] na obszarze miasta [...] i gminy [...], oraz z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Nr [...] z dnia [...].07.1998 r. podział ma na celu wydzielenie działek pod budowę autostrady [...] i następuje niezależnie od ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] .04 1993 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wszystkich właścicieli działki nr [...], decyzją z dnia [...] .12. 1998 r. Nr: Kol. Odw. [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na poważne uchybienia organu I instancji przepisom postępowania, w szczególności art. 9,10, 81 k.p.a gdyż z pominięciem toku postępowania, bez jego wszczęcia i bez udziału storn ograniczył się wyłącznie do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] .03.2000 r. Nr [...] , Burmistrz Miasta i Gminy [...] , działając na podstawie art. 95 pkt. l i 4 oraz art. 97 ust.3 u.g.n par. 4 pkt 2 KRM z dn. 17.02. 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, poz. 130/, zatwierdził ż urzędu projekt podziału przedmiotowej działki sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. J. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia [...] .02. 1999r. i umożliwienia stronom wzięcia w nim udziału, ponownie zatwierdzono podział działki nr [...] , na działki nr, [...] i [...] , w celu wydzielenia działek pod budowę autostrady [...], przy czym podział ten następuje z urzędu, niezależnie od ustaleń obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] .06.2000 r. Nr: Kol. Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu W. W., E. W. i J. W. - właścicieli działki nr [...] będącej przedmiotem podziału, - stwierdziło; iż niezależnie od ich zasadności nie mogą być one uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 95 pkt. 6 u.g.n. tz. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, przy czym ustalenia takiej decyzji są również wiążące dla organu zatwierdzającego projekt podziału. Organ odwoławczy bada jedynie zgodność podziału z obowiązującymi w tym zakresie przepisami o gospodarce nieruchomościami, i - w odniesieniu do niniejszej sprawy - z przebiegiem autostrady wyznaczonej na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wydanej decyzji. Przedmiotem decyzji jest wyłącznie geodezyjny i ewidencyjny podział nieruchomości. Nie przesądza ona natomiast o samym wywłaszczeniu ani o odszkodowaniu, ani o uprawnieniach do zajęcia terenu przyszłej inwestycji, które to kwestie będą przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę od do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji wnieśli W. W., J. W. i E. W. domagając się jej uchylenia. Zarzuty skarżących dotyczą naruszenia ich praw majątkowych, zwłaszcza przepisów o ochronie własności prywatnej oraz przepisów o ochronie interesów osób trzecich w rozumieniu ustawy z dnia 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane, a nadto przepisów o podziale nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnoszą, że jeśli nawet zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji, nie przesądzają o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] , to stanowią one podstawę do wywłaszczenia tej części nieruchomości, która wg projektu podziału jest oznaczona nr [...] ., z czym nie mogą się zgodzić i podtrzymują wniosek o wykup całej ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie narusza interesów skarżących, o których mowa w skardze. Nie rodzi ona w szczególności żadnych praw do terenu dla innych osób. Odgrywa rolę służebną wobec innych działań organów administracji, związanych z procesem lokalizacji i budowy autostrady płatnej, a zarzuty skarżących są skierowane przeciwko tym działaniom . Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału, nie przesądza w żaden sposób kwestii zastosowania art. 113 u.g.n. tj. wykupu całości działki. Rozstrzygnięcie taj kwestii nie należy bowiem do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego i odbywa się w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w mniejszej sprawie została wniesiona przed dniem 1. 01. 2004 r. Zgodnie 7, przepisem art. 97 par l ust. z dnia 30.08. 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08. 2002 r. r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem, do rozpoznanie niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie żart. 134p.o.p.s.a Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skargę należy uznać za uzasadniona, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opinię, której mowa wyraża wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zwrócić uwagę należy i na to, że w art. 100 powołanej wyżej ustawy została udzielona Radzie Ministrów delegacja do określenia w drodze rozporządzenia, trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Na tej podstawie Rada Ministrów w dniu 17.02. 1998 r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz. U. nr 25 poz. 1307. Według par 4 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. l. Można by więc uznać, że cytowany przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów wyłączył stosowanie dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważenia jednak wymaga, czy zawarta wart. 100 u.g.n. delegacja upoważniła Radę Ministrów do wyłączenia w przypadku dokonywania podziału z urzędu stosowania art.93 ust. 4 u.g.n. W tej materii trzeba zauważyć, że rozporządzenie może wprowadzać zmiany tylko wówczas, gdy ustawa w sposób ścisły konkretyzuje możliwość takiej zmiany w akcie podstawowym. Rada Ministrów wyłączając więc w par 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia, stosowanie art. 93 ust. 4 u.g.n. przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Powołany przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia jest sprzeczny z wymienionym przepisem art. 93 ust. 4 i 5, jako przepisem ustawowym. Powyższa konstatacja nie jest odosobniona i zalazła swój wyraz w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (zob. wyrok NSA z dnia 27.09. 2000 r. S.A./Rz 215/99, którego uzasadnienie Sąd w obecnym składzie w całości podziela, por. też wyrok SN z dn. 7.03.2002 r. SN III RN 50/1 OSNP 2002/20/476) W judykaturze przyjmuje się, że sądy są uprawnione do badania, czy akt podstawowy jest zgodny z ustawą i w przypadku stwierdzenia niezgodności mogą odmówić zastosowania go w konkretnej sprawie. ( por. wyrok SNIIRN z dn. 7.03.2002, OSNP 2002/20/476,/wyrok z dn. 7.04 1998r., IPKN 90/98 OSNAPiUS 2000 nr l, póz. 6, wyrok z dn. 20.09.1988 r., IIAZP 14.87, OSNCP 1989 nr 3 poz. 39) W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że Burmistrz wydał decyzję zatwierdzająca z urzędu projekt podziału nieruchomości na podstawie art 95 pkt 6, i art. 96 ust. l i 4 i art. 97 ust.3 u. g. n. oraz par 4 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, z jednoczesnym stwierdzeniem, że podział następuje z urzędu, niezależnie od ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie został jednakże wyczerpany tryb postępowania, o jakim stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., a mianowicie nie został najpierw zaopiniowany w formie postanowienia podział nieruchomości, w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz ustawami szczególnymi. Istotnym jest, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust4 u.g.n. jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości, przy czym do wydania tego postanowienia nie stosuje się przepisu art. 106 kpa (zob. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 1. 03. 1999 r. OPK 1/99 - ONSA 1999/3 póz. 84). Z faktu, że ten sam organ administracji publicznej (w rozpoznawane sprawie burmistrz) najpierw wydaje opinię na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, a następnie rozstrzyga kwestię, którą wcześniej opiniował, nie wynika wcale, że opinia taka jest zbędna, czy niepotrzebna. Postanowienie zawierając opinię jest zaskarżalne, a więc podlega kontroli w toku instancji. Obowiązek wyrażenia takiej opinii dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek jak i z urzędu, (por. wyrok SNIIIRN 50/01 z 7.03.2002. OSNP 2002/20/476) Brak wymaganej ustawą opinii burmistrza wyrażonej w formie postanowienia, należy uznać za uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyczerpania przewidzianego przepisem art. 93 ust.4 i 5 u.g.n. toku postępowania . Biorąc pod uwagę powyższe, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, należało na podstawie art. 145 par. l pkt l lit "c" orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.