II GSK 148/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Maria Myślińska, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 1157/04 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "S. C." w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od G.S. "S. C." w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 1157/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 października 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 26 maja 2004 r. – orzekającą na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zwaną dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - o cofnięciu z dniem 1 czerwca 2004 r. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, udzielonego decyzją tego organu z dnia 10 lutego 2003 r. G.S. "S. C." w Z. dla jej sklepu spożywczo-przemysłowego w miejscowości S. Z przytoczonych przez sąd I instancji ustaleń organów obu instancji wynika, że Sąd Rejonowy w A. prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt II K 174/04 uznał E. W. – sprzedawczynię w wymienionym wyżej sklepie winną popełnienia występku sprzedaży w nim napoju alkoholowego osobie nieletniej (art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), co stanowiło w ocenie Wójta Gminy Z. "naruszenie" także art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustosunkowując się do zarzutu odwołania wniesionego przez G. S. "S. C." w Z., akcentującego jednostkowość przypadku sprzedaży alkoholu nieletniemu i niewspółmierność (zbyt dużą dotkliwość) orzeczonej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu – uznało, iż nie może on zasługiwać na uwzględnienie. Według zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie doszło bowiem do ewidentnego naruszenia "zasady" sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzącego do konieczności cofnięcia wydanego zezwolenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. S. "S. C." w Z. zarzuciła decyzjom organów obu instancji naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W drugim z wymienionych przepisów – jak podniesiono - nie chodzi bowiem o jednorazowe działanie i "to niezawinione", ale o powtarzające się zachowania. Przemawia za tym wykładnia semantyczna i logiczna interpretacja. Ponadto rozstrzygające organy nie ustosunkowały się do stanowiska Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznając skargę na zasadną, zauważył, że stan prawny w sprawie jest "w zasadzie niekwestionowany", natomiast wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości zastosowana przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym "może budzić wątpliwości i zastrzeżenia". W ocenie sądu I instancji "nie budzi wątpliwości, że nawet jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu stanowi naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył też "obligatoryjność cofnięcia koncesji", wynikającą z użycia sformułowania "cofa się". Niemniej sąd I instancji uznał za potrzebne rozważenie, czy sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie (tzn. jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej) spełnia już wszystkie przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy "wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, miał na myśli nie jednorazowe działanie i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia". Logiczna interpretacja omawianego przepisu wskazuje, iż ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji (cofnięcia pozwolenia) za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to bowiem sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Poza tym brana winna być pod uwagę tylko świadoma sprzedaż alkoholu nieletniemu, a w konkretnej sprawie nie ustalono czy ekspedientka wiedziała, że sprzedaje alkohol nieletniemu lub aby miała podejrzenie, że klient jest nieletni. W tym zakresie sąd I instancji wskazał na wypowiedź sprzedawczyni zawartą w jej piśmie z dnia 11 maja 2004 r. "Okoliczności przedmiotowej sprzedaży - wskazujące na niezawinione działanie sprzedawcy" - nie zostały zaś rozważone w rozstrzygnięciach organów administracji. Poza naruszeniem art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sąd I instancji w kontrolowanych rozstrzygnięciach stwierdził także obrazę art. 7, 77 § 1, 80 i 1-7 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W końcu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył, że strona skarżąca może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu niewłaściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w doborze odpowiednich pracowników, w przygotowaniu ich do wykonywania obowiązków sprzedawcy, a w szczególności co do przestrzegania warunków i zasad sprzedaży alkoholu zawartych w ustawie. W złożonej skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości wyrok sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez jego błędną wykładnię. Strona składająca skargę kasacyjną podniosła, że dokonana przez sąd I instancji ocena jest sprzeczna z celami omawianej ustawy. Wykładnia powołanego przepisu celowościowa, logiczna, a także gramatyczna daje podstawę do cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Sformułowanie "nieprzestrzeganie zasad" nie odnosi się do liczby przypadków tych naruszeń. Odmienna wykładnia prowadziłaby do godzenia się na łamanie ustanowionych przez ustawodawcę zakazów oraz do dowolności w zakresie ustalania niezbędnej liczby przypadków naruszeń. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ma charakteru decyzji uznaniowej. W tej sytuacji jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, nawet niezawiniona przez sprzedawcę wystarcza do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ponadto krytykując wyrok sądu I instancji, strona składająca skargę kasacyjną wskazała na znaczenie art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Za bezpodstawny uznano też w skardze kasacyjnej pogląd sądu I instancji, że podmiot prowadzący sklep może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu niewłaściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w doborze odpowiednich pracowników oraz przygotowania ich do pracy. Odpowiadając na skargę kasacyjną G.S. "S. C." w Z. wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację strona ta dodała, iż ocena świadomości sprzedającego alkohol co do wieku nabywcy jest ważna, zważywszy na brak przepisu nakazującego sprawdzenie go na podstawie dokumentu. W razie podejrzenia nawet braku pełnoletności nabywcy nie można żądać okazania dokumentu. Zaaprobowano też stanowisko sądu I instancji, że podmiot prowadzący sklep może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu niewłaściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w doborze i przeszkoleniu pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem wyrok sądu I instancji istotnie został wydany z naruszeniem prawa materialnego z racji zawartej w nim błędnej wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyjęcia przedsawionego przez sąd I instancji rozumienia powołanego przepisu nie daje żaden z rodzajów wykładni – poczynając od językowej. Skoro w myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy "organ zezwalający" zobligowany został do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych "w przypadku" nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, to przyjąć należy, iż chodzi o każdy taki przypadek, nawet jeżeli ma wymiar jednostkowy (pojedynczego zdarzenia). Zastosowanie w cytowanym przepisie liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do wskazania (podkreślenia), że zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele. Nie oznacza to jednak, iż wiele też musi zaistnieć przypadków "nieprzestrzegania" zasad sprzedaży napojów alkoholowych, aby wystąpiła konieczność zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W podanym kontekście słowo "nieprzestrzeganie" nie może być tłumaczone jako łączące się z wymogiem przyporządkowania go tylko do liczby mnogiej złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych. W rezultacie, jeżeli choćby tylko raz stwierdzony zostanie przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jest to niewątpliwie uregulowanie surowe, ale wynikające jednoznacznie z obowiązującego prawa (dura lex, sed lex). Podkreślenia wymaga, że w razie gdy ustawodawca zakładał jako przesłankę wymogu cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powtarzalność wskazywanych zdarzeń, to wskazywał ją wprost (por. np. w art. 18 ust. 10 pkt 3 omawianej ustawy). Na marginesie nie sposób nie podnieść, że nawet sam sąd I instancji doszedł do wniosku, iż jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej stanowi naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartymi w ustawie. Dostrzegł też związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wadliwie przyjął jednak, że w sytuacji występującej w niniejszej sprawie zachodziła jeszcze potrzeba dalszego badania, czy spełnione zostały "wszystkie" przesłanki analizowanego przepisu, choć nie wykazał wcale, aby w tym przepisie zawarta została jakakolwiek inna przesłanka cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu niż nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zaś budzić żadnej wątpliwości, iż nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie sądu I instancji, że na gruncie rozważanego przepisu podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu braku właściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w doborze pracowników oraz ich przeszkolenia, w szczególności co do zasad sprzedaży alkoholu. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W razie zaistnienia jakiegokolwiek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi być obligatoryjnie zrealizowane przez właściwy organ niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. W szczególności podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych nie może się zwolnić od zastosowania sankcji wynikającej z powołanego przepisu poprzez wykazanie, że dochował staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru. Zważyć też należy, iż ustawodawca stworzył instrument dający możliwość usunięcia najmniejszych nawet wątpliwości co do pełnoletności nabywcy napoju alkoholowego w postaci uprawnienia do zażądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Sprzedaż napojów alkoholowych osobom, które nie ukończyły 18 lat jest rygorystycznie zabroniona art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Tego rodzaju sprzedaż stanowi też występek określony w art. 43 ust. 1 omawianego aktu prawnego. Występek można zaś popełnić z winy nieumyślnej jedynie wtedy, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 8 k.k.). Art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tak nie stanowi, co oznacza możliwość popełnienia określonego w nim występku jedynie z winy umyślnej. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że sprzedawczyni w sklepie położonym w miejscowości S. należącym do G.S. "S. C." w Z. została skazana prawomocnym wyrokiem za popełnienie występku z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do uwzględnienia tego faktu sąd I instancji obligował zresztą art. 11 k.p.k. Wszystko to sprawia, że nie można zaakceptować też rozważań sądu I instancji w zakresie potrzeby badania świadomości ekspedientki przedmiotowego sklepu odnośnie braku pełnoletności nabywcy napoju alkoholowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybione uznać należy wnioski sądu I instancji formułowane na tle art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości – również w oparciu o inne niż językowa rodzaje wykładni. Odrzucenie znaczenia normy prawnej – ustalonego w wyniku zastosowania interpretacji językowej, można rozważać, gdy znaczenie to nie dałoby się pogodzić z konstrukcją racjonalnego ustawodawcy (np. wnioski wypływające z wykładni językowej okazałyby się absurdalne czy niedorzeczne). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Rygoryzm znaczenia uregulowania przedmiotowego przepisu, odczytanego na podstawie wykładni językowej jest bowiem założony przez ustawodawcę i całkowicie odpowiada celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sprzedaż napojów alkoholowych osobom nieletnim niezależnie od jej przyczyn kłóci się zawsze z troską ustawodawcy o zapewnienie życia obywateli w trzeźwości, jako niezbędnego warunku "moralnego i materialnego" dobra Narodu (vide preambuła omawianej ustawy). Warunek ten jest zaś szczególnie istotny w odniesieniu do wskazanej kategorii osób. Na marginesie należy dodać, iż w tej samej dacie co ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (26 października 1982 r.) została uchwalona ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 ze zm.), dotycząca między innymi zapobiegania i zwalczania demoralizacji osób, które nie ukończyły 18 lat (art. 1 § 1 pkt 1). Zgodnie z art. 4 § 1 cytowanej ustawy używanie alkoholu przez te osoby zaliczone zostało do zjawisk demoralizacji. Także z tego względu przyjąć trzeba, iż celom ustawodawcy służyć będzie podejmowanie wszelkich działań zmierzających do zapobiegania demoralizacji nieletnich (w konkretnym przypadku używania przez nich alkoholu). Do działań takich zaliczyć natomiast należy konsekwentne egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, jak i rygoryzm w stosowaniu przewidzianych przez prawo sankcji w razie złamania takiego zakazu. Wykładnia analizowanego przepisu podana przez sąd I instancji z całą pewnością nie sprzyjałaby ograniczeniu niekorzystnych wedle ustawodawcy zjawisk i powodowałaby niezałożoną przez niego swobodę przy badaniu zaistnienia kryteriów zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 i 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).