I OSK 66/05

Sygn. akt I OSK 66 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2004r. sygn. akt 4/II SA/Ka 2714/02 w sprawie ze skargi Arkadiusza M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego P. z dnia 30 września 2002 r., (...) w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. 4/II SA/Ka 2714/02 uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 września 2002 r. (...) w przedmiocie wydalenia Arkadiusza M. ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Komendant Miejski Policji w C. postanowieniem z dnia 9.08.2002 r. wszczął przeciwko Arkadiuszowi M. postępowanie dyscyplinarne w kierunku ustalenia popełnienia czynu polegającego na tym, że w dniu 8.08.2002 r. w trakcie pełnienia służby, będąc zobowiązanym do dokładnego i starannego dokumentowania jej przebiegu oraz wykonywania poleceń przełożonych, obowiązki te wykonał niedokładnie, nie dokumentując przebiegu służby, a zatem naruszając zasady dokumentowania przebiegu służby w związku z par. 13 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Następnie postanowieniem z dnia 12.08.2002 r. uzupełnił ten zarzut przedstawiając wymienionemu policjantowi zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 par. 3 Kk polegający na tym, że w dniu 9.08.2002 r. w C. wspólnie i w porozumieniu z Marcinem G., podczas służbowej czynności kontroli drogowej kierującego samochodem obywatela włoskiego L. B., zażądał wydania pieniędzy w nieustalonej kwocie w zamian za odstąpienie od służbowych czynności wobec podejrzanego o nietrzeźwość kierowcy, a nadto zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 par. 2 Kk przez to, że jako funkcjonariusz policji nie dopełnił obowiązku niedopuszczenia do przestępstwa kradzieży pieniędzy w kwocie 500 euro i 200 zł dokonanej w jego obecności przez Marcina G. na szkodę L. B. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, z wykorzystaniem materiałów postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w C., organ ten orzeczeniem z dnia 22.08.2002 r. na zasadzie par. 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. nr 4 poz. 14/, uznał go winnym popełnienia zarzucanych czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W uzasadnieniu ustalił, iż 9 sierpnia 2002 r. dwaj obywatele Włoch wracając z dyskoteki zostali zatrzymani przez umundurowanych policjantów, którzy jednemu z nich - L. B. - zarzucili kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwym. W wyniku zastosowania groźby wydał on 500 euro i 200 zł. Policjantami tymi byli Arkadiusz M. i Marcin G. W dniu 10 sierpnia 2002 r. Prokurator Rejonowy w C. przedstawił im zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 par. 3 i art. 231 par. 2 Kk, zaś Sąd Rejonowy w C. w tym samym dniu wydał postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. W ocenie organu dopuszczenie się wymienionych czynów jest ujmą na honorze, godności i dobrym imieniu policji, nie pozwalającą na dalsze pełnienie przezeń służby. W wyniku odwołania Arkadiusza M. organ odwoławczy utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. Organ uznał, że zgromadzony materiał sprawy pozwalał na uznanie oczywistości popełnienia przez odwołującego się zarzuconych mu czynów. Organ II instancji powołał się głównie na fakt zastosowania przez sąd tymczasowego aresztowania i uzasadnienie zapadłego w tej materii postanowienia, w którym wskazano na wysoki stopień uprawdopodobnienia faktu popełnienia przedmiotowych przestępstw. W tym kontekście organ nie dał wiary wyjaśnieniom obwinionego. Jego zdaniem charakter czynów uzasadniał wymierzenie kary wydalenia ze służby. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, naprowadzając na uchybienie przepisom par. 21 ust. 1 i par. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997 r. Miały one polegać na wadliwym przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania dyscyplinarnego w sytuacji toczącego się postępowania karnego w tym samym zakresie. Podał skarżący, iż popełnienie przez niego zarzucanych przestępstw nie miało miejsca, zaś organ orzekając odmiennie nie przeanalizował całości materiału dowodowego wnikliwie. W szczególności nie dokonał potrzebnych ustaleń faktycznych, a powołał się na uprawdopodobnienie popełnienia czynów, które - w jego ocenie - nie może być podstawą przyjęcia winy i skazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić to uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi rzutującymi również na trafność zastosowania przepisów prawa materialnego. W ich konsekwencji przede wszystkim uchyla się ono spod oceny legalności co powoduje, iż niepodobne było utrzymać go w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu zaskarżone orzeczenie uchybia w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisowi art. 107 par. 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, jaką również jest orzeczenie dyscyplinarne organów obu instancji, winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Nie dostrzegł zdaniem Sądu organ odwoławczy, iż przepis art. 138 Kpa sytuuje go na równi z organem I instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem i w zakresie motywów decyzji. Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w I instancji, ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważania faktyczne i prawne, wraz z oceną zarzutów odwołania. Nie zmienia tej konkluzji treść przepisu par. 32 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 19.12.1997 r., wedle którego w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym orzeczeniem dyscyplinarnym, bowiem nie wyklucza uzupełnienia materiału sprawy, ani nawet poczynienia odmiennych ustaleń. Przeciwne podejście podważałoby w ocenie Sądu sens postępowania odwoławczego i naruszałoby prawo do dwóch instancji przez to, że ustalenia faktyczne mogłyby być dokonywane tylko jednokrotnie. Gdyby zaś przyjąć, iż przepis ten miałby implikować uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego w razie gdyby organ odwoławczy nie podzielił poczynionych przezeń ustaleń, byłoby to sprzeczne z zasadą sprawności oraz szybkości postępowania dyscyplinarnego oraz naruszałoby zasady procedury administracyjnej. Zaskarżone orzeczenie przywołanym regułom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia oraz przeanalizował zarzuty odwołania. W uzasadnieniu swego orzeczenia nie przedstawił faktów, które uznał za udowodnione, nie dokonał żadnej oceny zebranych dowodów, nie dał wyrazu analizie faktycznej i prawnej sprawy. W tym stanie rzeczy zajęte przezeń stanowisko oraz zaprezentowane wywody musiały zostać uznane za gołosłowne, zwłaszcza gdy w zakresie oceny wiarygodności dowodów uchybiono dyspozycji art. 80 Kpa. Ocena wiarygodności dowodów miała w sprawie wielkie znaczenie, zatem jej pominięcie skutkować musiało wzruszeniem orzeczenia. W sprawie poza zeznaniami jednego świadka /pokrzywdzonego/ brak jest bezpośrednich dowodów na okoliczność popełnienia zarzucanych przestępstw. Pozostałe dowody osobowe są dowodami pośrednimi, skarżący nie przyznał się do popełnienia tych czynów, zeznania obu obwinionych są spójne, a przeszukanie nie dało rezultatu. Z tej przyczyny rażąco wadliwy jest wniosek organu odwoławczego, jakoby dopuszczenie się przez skarżącego przedmiotowych czynów było "oczywiste". Natomiast powoływanie się na treść uzasadnienia postanowienia sądu o tymczasowym aresztowaniu, nie dość, że będącego orzeczeniem wpadkowym, nie mającym znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy, nadto rozstrzygającym jedynie o środku zapobiegawczym w toku postępowania, to jeszcze powołującego się na uprawdopodobnienie popełnienia przestępstw, jak trafnie dostrzegła skarga, nie wytrzymuje krytyki. Polska procedura zwłaszcza karna i dyscyplinarna nie znają pojęcia uprawdopodobnienia jako przesłanki uznania oskarżonego, czy obwinionego winnym zarzucanych czynów i skazania za ich popełnienie w tych postępowaniach. W świetle tych wywodów skwitowanie odmowy dania wiary wyjaśnieniom obwinionego sprzecznością z tym materiałem, musiało zostać uznane za chybione. Zwrócił też Sąd uwagę na brzmienie przepisu art. 132 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji wedle którego policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej /też par. 20 ust. 2 cyt. rozporządzenia/. Z tej przyczyny w ocenie Sądu błędne są zarzuty skargi odnoszące się do konieczności zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia sprawy karnej, gdyż oba postępowania są autonomiczne i niezależne od siebie. Ustalenia w nich poczynione i rozważania mogą prowadzić do odmiennych wyników, inny jest wszak ich cel i sposób realizacji. Według Sądu nie narusza to obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Przy czym w myśl par. 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19.12.1997 r. dopuszczalne jest wykorzystanie materiałów postępowania przygotowawczego. Nie oznacza to jednak wyłączenia takich materiałów spod oceny wiarygodności organu dyscyplinarnego. W sytuacji jej braku zastrzeżenia budzi zasadność zarzutów oraz przyjęta kwalifikacja czynów. Przy czym udział skarżącego w ewentualnych działaniach Marcina G. wydaje się być w okolicznościach sprawy nie do końca przekonywujący. Zaś obciążenie go niedopełnieniem obowiązku niedopuszczenia do przestępstwa przez tego ostatniego po pierwsze ma sens tylko w razie wykazania dopuszczenia się przestępstwa przez G., po wtóre wymaga udowodnienia niedopełnienia skonkretyzowanych obowiązków oraz - w zakresie par. 2 art. 231 Kk - zamiaru osiągnięcia korzyści w nim określonej. Spełnienie znamion wskazanych w treści orzeczenia zarzutów jest więc w całokształcie okoliczności sprawy, zwłaszcza na obecnym jej etapie, wątpliwe. Zwrócił też Sąd uwagę na to, że zalegające w aktach protokoły czynności dokonanych w tym postępowaniu niejednokrotnie są sporządzone bądź skopiowane w sposób uniemożliwiający ich odczytanie. Uchylanie się organu II instancji od należytej oceny wiarygodności dowodów, poprawnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i rozważań w zakresie materialnoprawnym miało wpływ na wynik sprawy, przeto uzasadniało uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie stoi mu na przeszkodzie fakt prawomocnego skazania skarżącego przez sąd karny, ponieważ fakt ten nie może zwolnić organów dyscyplinarnych od prawidłowości procedowania zwłaszcza gdy kwestionowane orzeczenie zapadło przed wydaniem prawomocnego wyroku. Wymierzając karę zwolnienia ze służby nie można uczynić tego w sposób nie do końca zachowujący przepisane standardy, posługując się lakonicznymi i lapidarnymi zwrotami, uchylając w konsekwencji wydane orzeczenie spod kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zaznaczył też Sąd, że zaskarżone orzeczenie zostało podpisane przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji z jego upoważnienia, którego jednak w aktach brak, zaś nie dołączono dokumentu wskazującego potrzebę skorzystania z ustawowego upoważnienia do dokonania czynności, należących do jego kompetencji w zakresie tej sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki w K. reprezentowany przez radcę prawnego Marka S., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 107 par. 3 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia nie zawarł pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazał dowodów na jakich się oparł i nie dokonał oceny ich wiarygodności i wyciągnął w związku z tym wadliwy wniosek o oczywistości popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu czynów co miało skutkować uchyleniem orzeczenia spod oceny legalności podczas gdy organ przywołał w uzasadnieniu orzeczenia opartego o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów wszystkie okoliczności mające wpływ na treść orzeczenia, w tym wskazujące na "oczywistość" popełnienia zarzucanych mu czynów i ocenił zarzuty przedstawione w odwołaniu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wnoszący skargę kasacyjna podniósł, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko Arkadiuszowi M. oparte było o ówcześnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/ a jedynie zgodnie z par. 45 tego rozporządzenia posiłkowo w zakresie nie uregulowanym odwoływano się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z par. 32 rozporządzenia o postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy miało następować na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym orzeczeniem dyscyplinarnym. Wprawdzie organ nie przytoczył w uzasadnieniu wprost dowodów na podstawie których dokonał ustalenia stanu faktycznego ale analizując zarzuty podniesione w odwołaniu ocenił i przytoczył te dowody na podstawie których wydał orzeczenie. Jak zaznaczono przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 19.12.1997 r. całościowo regulowały prowadzenie postępowania dyscyplinarnego i dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że wydając orzeczenie organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 par. 3 Kpa, uchybił dyspozycji art. 80 Kpa w zakresie oceny wiarygodności dowodów i nie zastosował się w związku z tym do art. 138 Kpa, skoro organ miał postępować zgodnie z postanowieniami powołanego rozporządzenia. Całość postępowania dowodowego przeciwko skarżącemu sprowadzała się do oceny czy skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na popełnieniu dwóch czynów przestępczych i związanym z tymi czynami naruszeniem dyscypliny służbowej i czy ich popełnienie jest oczywiste gdyż dawało to podstawę do nie zawieszania tego postępowania dyscyplinarnego na czas do zakończenia prowadzonego postępowania karnego w tej sprawie. Podniesiono, że wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia 15.01.2004 r.(...), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia 4.06.2004 r. (...) skarżący został uznany winnym popełnienia przestępstw, będących przedmiotem postępowania dyscyplinarnego i ukarany za nie. Zasadniczy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym i materiał dowodowy w postępowaniu dyscyplinarnym były tożsame. Organ odwoławczy nie uchylił się od należytej oceny wiarygodności dowodów, poprawności ustaleń stanu faktycznego i rozważań w zakresie materialnoprawnym w szczególności w zakresie oczywistości popełnienia przestępstw, pomijając lakoniczność i lapidarność uzasadnienia orzeczenia, gdyż wziął pod uwagę całość zebranego na dzień orzekania materiału dowodowego, który wówczas wskazywał na oczywistość popełnienia czynów. Dlatego też nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że źle ocenił materiał dowodowy i w uzasadnieniu nie przywołał dowodów na podstawie których wydał orzeczenie i przekroczył zasadę oceny wiarygodności dowodów. Trudno zgodzić się z zarzutem, że organ nie wykazał okoliczności na mocy których Pierwszy Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. podpisał z upoważnienia zaskarżone orzeczenie skoro na podstawie ówczesnego art. 6b ust. 5 ustawy o Policji z mocy prawa Pierwszy Zastępca przejmował zakres zadań i kompetencji Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji i z racji tego przepisu do akt nie dołączono dokumentu wskazującego potrzebę skorzystania z tego upoważnienia a Sąd nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów na te okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skarga kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretna normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w K. w podstawie kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawa materialnego a to art. 107 par. 3 i art. 80 Kpa. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 107 par. 3 i art. 80 Kpa nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami procedury administracyjnej, której Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego czyni to w ramach uregulowań zawartych w ww. ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza podstawę kasacji oprzeć na przesłance wskazanej we art. 174 pkt 2 powołanej ustawy /naruszenie przepisów postępowania/ to musi wskazać konkretny przepis tej ustawy, który Sąd naruszył i wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stawiając w podstawie kasacji zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjna nie podał żadnej normy prawnej z tego zakresu /zarówno w osnowie skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu/. Do tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść. Jeżeli oparcie podstawy kasacji na naruszeniu prawa materialnego było w tej sprawie wynikiem błędu /a na to wskazywałoby uzasadnienie skargi kasacyjnej/ a w istocie wnoszącemu skargę kasacyjna chodziło o postawienie Sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jak zaznaczono należało w podstawie kasacyjnej wskazać wyraźnie określony przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi. Tego w skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie nie uczyniono. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna złożona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.