II SA/Łd 1393/02

Dnia 8 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 119 – art. 129 oraz art. 1 a pkt 12 lit. b i art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 16 ze zm.) nałożył na M.P. jednorazowo grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500,00 zł (tysiąc pięćset) z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązków określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wraz z opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (sześćdziesiąt osiem zł). Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku oraz uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w wysokości 1568,00 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył, iż w przypadku nieuiszczenia w/w kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych bez uprzedniego przesyłania upomnienia, zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego upomnienia (Dz. U. Nr 81, poz. 354 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego podał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M.P. złożenie następujących dokumentów: - inwentaryzacja geodezyjna, - inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, - projekt robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, - dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących budynku gospodarczego w części użytkowanego jako chlewnia, znajdującego się na terenie działki o nr ewid. 31/4 przy ul. A 6 w S., usytuowanego bezpośrednio przy ul. A. Organ podniósł także, że obowiązek ten stał się wymagalny w dniu 30 marca 2002r., a upomnienie z dnia [...], nr [...] okazało się nieskuteczne. Na powyższe postanowienie M.P. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając rażącą obrazę prawa, to znaczy art. 33 ust. 5 ustawy z dniu 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991, Nr 161 ze zm.) przez przyjęcie, że strona ma możność wywiązania się z obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] polegających na złożeniu odpowiednich dokumentów, podczas gdy nie jest w ich posiadaniu. W uzasadnieniu M.P. podała, że postanowieniem z dnia [...] została zobowiązana do złożenia w terminie do 30 marca 2002r. dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym 31/4 przy ulicy A 6 w S., to jest inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2001r. strona oświadczyła, iż nie posiada takowych dokumentów, a z przeprowadzonego postępowania dowodowego z kolei wynika, iż brak jest dokumentacji w Urzędzie Miasta i Gminy w S. jak również w Archiwum Państwowym w Ł. Następnie skarżąca podniosła, iż w tym stanie faktycznym, wydane postanowienie jest niewykonalne, a skoro nie jest w posiadaniu dokumentacji budowlanej oznacza to, że istniejący budynek gospodarczy został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki i brak jest z uwagi na pierwotną niemożliwość spełnienia żądania organu administracji publicznej ustawowych przesłanek wszczynania postępowania egzekucyjnego. Reasumując, zdaniem strony, w wyniku zaistnienia przesłanki negatywnej – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – organ egzekucyjny winien na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 119, 121, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 1991r., Nr 16, poz. 161 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych. Podnoszony w rozpatrywanym zażaleniu po raz kolejny zarzut niewykonalności obowiązku określonego w postanowieniu będącym podstawą egzekucji administracyjnej został wcześniej uznany za nieuzasadniony zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzącego postępowanie egzekucyjne, jak i organ zażaleniowy. Oba organy uznały, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku, który był i nadal pozostaje możliwy do spełnienia, gdyż dotyczy przedłożenia dokumentów, które mogą zostać sporządzone w każdej chwili, gdyby tylko zobowiązana zechciałaby wywiązać się z nakazu organu nadzoru budowlanego doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego w części jako chlewnia do stanu zgodnego z przepisami. Organ podniósł także, że gdyby zobowiązana rzeczywiście wykazywała determinację "do zakończenia zawisłego sporu" i gotowość wykonania nałożonych obowiązków, to mogła wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wyjaśnienie treści budzącej jej wątpliwości decyzji, a nie czekać na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które w tej sytuacji jest jak najbardziej uzasadnione i prawidłowe. Na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. M.P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie, że obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, że obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w ich posiadaniu, art. 7, 8, 11, 77 § l k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz udzielania informacji faktycznej i prawnej, obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że dyspozycja przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji, podczas gdy z treści przepisu wynika, że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. Jednocześnie zakwestionowano prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż w razie niemożności przedłożenia wymaganych dokumentów, strona powinna była je sporządzić podnosząc, że z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie wynika prawo do takiego żądania. Skarżąca podniosła, że z treści przepisu wyraźnie wynika, iż właściciel ma obowiązek na żądanie udostępnić lub dostarczyć dokumenty, które są w jego posiadaniu. Obowiązek sporządzenia jakiegokolwiek dokumentu odnosi się natomiast wyłącznie do opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, którą żądane dokumenty nią nie są. Zdaniem strony, powyższe oznacza to, iż organ dokonał niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni tego przepisu i nałożył na nią niewykonalny obowiązek, wobec czego zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęte postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone. Nadto podniesiono, iż postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów formułuje obowiązki dość jednoznacznie, a po uważnym przestudiowaniu podstawy jego wydania, czyli art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. nie wzbudza żadnych wątpliwości. Oczywistym wobec tego dla zobowiązanej, że nakaz jest niewykonalny i nie ma potrzeby w tym zakresie domniemywać, iż być może organ administracji miał na myśli inny obowiązek (sporządzenie dokumentacji) oparty na innej podstawie prawnej, a ponadto zgodnie z art. 7 k.p.a. na organie administracji spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i wyjaśniania stanu faktycznego, a nie na obywatelu. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 r.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym nie rozstrzygają o celowości rozwiązań ustawowych lub o ich aspektach społecznych. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, sąd nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku. W toku postępowania egzekucyjnego, skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że określony w tytule wykonawczym obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Oba organy uznały, ze brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...]. Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika to z analizy akt sprawy skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku w terminie i uporczywe uchylanie się od realizacji tegoż obowiązku, upoważniało organ do wydania zaskarżonego postanowienia, poprzedzonego upomnieniem wzywającym do wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...]. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze na to postanowienie a dotyczącej naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie , iż nałożony obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionych w postanowieniu dokumentów. Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane. Wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Powinnością organu egzekucyjnego jest natomiast doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23.06.1998r. S.A./Sz 1802/97, Lex 35996). Sąd nie dopatrzył się również, podniesionego w skardze naruszenia przez organ, w toku powadzonego postępowania egzekucyjnego przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa. Podejmowane czynności organu nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów. Mając więc na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa a zarzuty skarżącej nie są zasadne, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 ).