II SA/Łd 1392/02

Dnia 8 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. (Dz. U z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) uznał za nieuzasadniony zarzut z dnia 10 czerwca 2002r. wniesiony przez M.P. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na mocy tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu podano, że tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...] został wystawiony przez organ egzekucyjny, którym z mocy ustawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Upomnieniem z dnia [...], nr [...] M.P. została wezwana do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...], nr [...]. Ponieważ obowiązek nie został wykonany mimo upomnienia, postanowieniem z dnia [...], nr [...] nałożono na stronę grzywnę w celu przymuszenia oraz wystawiono tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że podniesiony zarzut jest bezpodstawny, a fakty zawarte w jego uzasadnieniu są nieprawdziwe, gdyż nie jest prawdą, że M.P. w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2001r. oświadczyła, iż nie posiada dokumentów takich jak: inwentaryzacja geodezyjna, inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność oraz dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ zaprzeczył twierdzeniu strony, iż w postępowaniu dowodowym ustalono, że w Urzędzie Miasta – Gminy S. i Archiwum Państwowym brak jest dokumentów wymienionych w postanowieniu nr [...], gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie występował do tych organów o ich udostępnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, iż zarówno oświadczenie, jakie M.P. złożyła w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2001r., jak i zapytania kierowane do w/w organów dotyczyły pozwolenia na budowę i użytkowanie przedmiotowego obiektu, a ustalenia te pozwoliły przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że obiekt ten jest samowolą budowlaną. Obowiązek nałożony zaś postanowieniem nr [...] nie jest żądaniem "dokumentów budowlanych" na podstawie których poprzedni właściciel nieruchomości wybudował przedmiotowy budynek, lecz innych dokumentów określonych w tym postanowieniu, którego treść jest oczywista. Natomiast jeśli dla zobowiązanej obowiązki wynikające z postanowienia nie były zrozumiałe, zdaniem organu, winna się ona zwrócić do organu o ich sprecyzowanie lub udzielenie wyjaśnień, czego strona nie uczyniła lekceważąc wydany akt administracyjny. Od postanowienia tego M.P. złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 oraz art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła rażącą obrazę prawa, to znaczy art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że M.P. ma możność wywiązania się z nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] obowiązków w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów, podczas gdy skarżąca nie jest w ich posiadaniu. W uzasadnieniu podano, że postanowieniem z dnia [...] M.P. zastała zobowiązana do złożenia w terminie do dnia 23 marca 2002r. dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym 31/4 przy ulicy A 6 w S., to jest: inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeśli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten nie został wykonany, z uwagi na to, że strona nie posiada wyżej wymienionych dokumentów, lecz organ administracji nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia oraz wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...]. Strona podała także, że w dniu 2 czerwca 2002r. złożyła zarzuty do tytułu wykonawczego, który to zarzut został przez organ egzekucyjny uznany za bezpodstawny. Następnie podniesiono, że M.P. nie może wykonać nałożonego obowiązku, gdyż nie posiada żądanych dokumentów, co zostało stwierdzone w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2001r. oraz zarzucono organowi nadzoru budowlanego stopnia podstawowego naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjecie działań zmierzających do ustalenia, w czyim posiadaniu są żądane dokumenty. Strona wskazała również, iż brak dokumentacji wynika stąd, że przedmiotowy budynek został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki. Reasumując, zdaniem M.P., ze względu na pierwotną niemożliwość spełnienia żądania organu administracyjnego brak jest przesłanek wszczęcia postępowania, a w wyniku zaistnienia przesłanki negatywnej organ powinien postępowanie umorzyć zgodnie z art. 33 ust. 5. Strona wreszcie zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nadal nie precyzuje nałożonych obowiązków i nadaje im inną treść niż ta, która wynika z literalnego brzmienia, w związku z czym powinien odpowiednio sformułować postanowienie i wskazać odpowiednio długi termin do wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na ilość i specyfikę dokumentacji, a także koszt jej wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt l i 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 33 ust. 5 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia wyższego stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych oraz że podziela w całości pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż zarzut niewykonalności nie zasługuje na uwzględnienie jako nieuzasadniony, a podnoszenie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących rozumienia zakresu obowiązków nałożonych jest mocno spóźnione. Organ wskazał także, że zakres obowiązków określony w postanowieniu będącym przedmiotem egzekucji administracyjnej i tytule wykonawczym nie dotyczy przedłożenia dokumentów archiwalnych stanowiących podstawę wzniesienia budynku, gdyż jak zostało to ustalone w toku postępowania wyjaśniającego obiekt wybudowano samowolnie. Sformułowania użyte w sentencji tegoż postanowienia, a zwłaszcza "inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania i projekt robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność", zdaniem organu, jednoznacznie wskazują, że nakaz obejmuje dokumenty, które mogą zostać w każdej chwili wykonane, o ile skarżąca zechciałaby wywiązać się z nakazu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego w części jako chlewnia do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek przedłożenia projektu ewentualnych robót budowlanych był uzależniony od wskazań wynikających z orzeczenia o aktualnym stanie technicznym budynku. Inwentaryzacja geodezyjna pokazuje zaś usytuowanie budynku w terenie, natomiast inwentaryzacja budowlana przedstawia wykonane roboty budowlane. Określony w postanowieniu Nr [...] termin przedłożenia do dokumentacji technicznej wynoszący 4 miesiące, w ocenie organu, był dostatecznie długi i w zupełności wystarczałby na sporządzenie zarówno inwentaryzacji, orzeczenia o zdatności obiektu do użytkowania, jak i ewentualnego projektu koniecznych robót budowlanych. Wreszcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż trudno również uznać za niewykonalny obowiązek przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym może być akt notarialny albo wypis z księgi wieczystej. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, M.P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie, że obowiązek nałożony postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego znanego stronom wynika, że obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu owych dokumentów, art. 7, 8, 11, 77 § l k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji faktycznej i prawnej, obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że dyspozycja przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji, podczas gdy z treści przepisu wynika, że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących. W uzasadnieniu strona podniosła, iż nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] z uwagi na to, że nie posiada żądanych dokumentów. Organ administracji wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...] i skierował go do egzekucji administracyjnej. W stosunku do tytułu wykonawczego złożone zostały zarzuty, które zostały przez organ uznane za nieuzasadnione, a zażalenie wniesione w dniu 10 lipca 2002 roku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także nie zostało uwzględnione. Skarżąca podniosła także, że zobowiązana została do przedłożenia w/w dokumentów na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który statuuje prawo organu administracji do żądania m. in. od właściciela określonych czynności oraz wskazała, że dyspozycja tego przepisu wskazuje na następujące czynności, których organ może wymagać od właściciela: udzielenia informacji, udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu. materiałów, robót a także stanu technicznego obiektu technicznego. Następnie strona stwierdziła, że organ żądał wprawdzie przedłożenia dokumentów, które mieszczą się w dyspozycji powołanego przepisu, lecz z uwagi na to, że ich nie posiadała, o czym organ wiedział, nie mogła wykonać nałożonego obowiązku. Ponadto, zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, że w takim wypadku strona powinna sporządzić wymagane dokumenty wskazując przy tym, iż z treści art. 56 ust 1 wyraźnie wynika, że właściciel ma obowiązek na żądanie udostępnić lub dostarczyć dokumenty, które są w jego posiadaniu. Obowiązek sporządzenia jakiegokolwiek dokumentu odnosi się wyłącznie do opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części. Skarżąca stwierdziła również, że fakt nieposiadania dokumentów przez nią jest zrozumiały, ponieważ budynek został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki i w tym stanie rzeczy oczywistym jest, że organ administracyjny nałożył na nią niewykonalny obowiązek. Wobec tego, zdaniem M.P., niesłusznym jest wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym wszczęte postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone. Nadto podniesiono, iż postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów formułuje obowiązki dość jednoznacznie, a po uważnym przestudiowaniu podstawy jego wydania, czyli art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. nie wzbudza to żadnych wątpliwości. Oczywistym wobec tego jest, że nakaz jest niewykonalny i nie ma potrzeby w tym zakresie domniemywać, iż być może organ administracji miał na myśli inny obowiązek (sporządzenie dokumentacji) oparty na innej podstawie prawnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i wyjaśniania stanu faktycznego, a nie na obywatelu. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym nie rozstrzygają o celowości rozwiązań ustawowych lub o ich aspektach społecznych. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, sąd nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego, materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa uznania wniesionego zarzutu za uzasadniony. W toku postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...], wniosła ona zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że określony w tytule wykonawczym obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Sąd nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze dotyczącej naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie , iż nałożony obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionych w postanowieniu dokumentów. Analiza tytułu wykonawczego Nr [...] nie wskazuje, aby obowiązki w nim wymienione były niewykonalne z punktu widzenia subiektywnego, obiektywnego lub terminowego ( vide: R.Hauser, Z.Leonski Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2003, str.102 i nast.) Należy wiec podzielić w tym zakresie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie znajduje także aprobaty Sądu zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane. Wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny ma natomiast obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23.06.1998r. S.A./Sz 1802/97, Lex 35996). Sąd nie dopatrzył się również podniesionego w skardze naruszenia przez organ, w toku powadzonego postępowania egzekucyjnego przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa. Podejmowane czynności organu nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów. Mając więc na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa a zarzuty skarżącej nie są zasadne, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 ).