I OSK 37/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marii S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA 5220/03 w sprawie ze skargi Marii S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu dworsko- parkowego oddala skargę kasacyjną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 21.11.2003 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia 13.05.2003 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w T. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła Maria S., następczyni prawna byłego właściciela tego majątku. Organ I instancji uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania wskazał, że sprawa ta została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 2.06.1999 r. i dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez ten organ, ponieważ sprawa będąca przedmiotem wniosku Marii S. została już wcześniej rozstrzygnięta, w tych samych granicach podmiotowych i przedmiotowych, decyzją z dnia 2.06.1999 r. Wojewody W., którą Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 28.07.1999 r. utrzymał w mocy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła, że adresatem decyzji Wojewody z dnia 2.06.1999 r. był jej mąż i to on wszczął postępowanie, natomiast przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane przez nią, po śmierci męża, a zatem nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Natomiast braku tożsamości przedmiotowej należy upatrywać w zmianie linii orzeczniczej NSA w sprawach, w których ma zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej Wojewoda zobowiązany był orzec co do istoty sprawy mając na względzie, że przedmiotowa nieruchomość nie tylko nie podpadała pod pojęcie "nieruchomości ziemskiej", ale i nie została przeznaczona na cele reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swą dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. /IV SA 5220/03/ oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość pałacowo-parkowa podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało prawomocnie zakończone. Toczyło się ono z wniosku męża skarżącej, będącego spadkobiercą byłego właściciela tego majątku. Postępowanie w sprawie przeszło przewidziany prawem tok instancyjny przed organami administracji państwowej, a skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Henryk S. cofnął, w wyniku czego postępowanie sądowe zostało umorzone. W związku z tym Wojewoda W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku Marii S. o stwierdzenie, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. Ustaleń tych nie dokonuje się bowiem od początku na wniosek każdego, kolejnego spadkobiercy byłego właściciela. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Maria S., zastąpiona przez adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 par. 1 Kpa. przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 ust. 2 p.p.s.a./. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy bieg sprawy, a nadto wskazano, że podstawą orzeczeń wydawanych przez kolejne organy - Wojewodę, Ministra, Sąd, było błędne przekonanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w T. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Marii S. nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z jej wniosku. Zakończone wcześniej postępowanie z wniosku Henryka S. - męża wnioskodawczyni, w najmniejszym stopniu nie wpływa na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie określonym wnioskiem skarżącej. Postępowania te bowiem, wbrew stanowisku organów i Sądu nie są tożsame. Brak im bowiem tożsamości podmiotowej. Ponadto, zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 154 par. 1 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 Kpa pozwala nawet na zmianę lub uchylenie decyzji mocą której strona nabyła prawo, za zgodą tej strony. Powołane przepisy wskazują jednoznacznie, że w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego, nie jest znana prawomocność materialna orzeczeń w takim znaczeniu, że przedmiot sprawy raz prawomocnie zakończonej nie może być ponownie przedmiotem rozpoznania Sądu /zasada ne bis in idem/. Mocą decyzji wydanej na wniosek Henryka S., na którą powołują się organy administracji oraz Sąd, nikt nie nabył prawa, więc decyzja ta może być zmieniona chociażby na podst. art. 154 par. 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik działający w imieniu Starosty J. wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze Marii S. nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje tożsamość przedmiotowo - podmiotowa w odniesieniu do wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie to w przedmiocie stwierdzenia, czy do nieruchomości pałacowo-parkowej miał zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało wszczęte na wniosek męża skarżącej Henryka S., spadkobiercy byłego właściciela tego majątku. Postępowanie zakończone zostało ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 28 lipca 1999 r. od której skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Henryk S. Na skutek cofnięcia skargi, postanowieniem z dnia 28 października 1999 r. Sąd umorzył postępowanie w sprawie. Po śmierci Henryka S. spadek na podstawie testamentu nabyła w całości jego żona Maria S. Nie ulega więc wątpliwości, że jest ona jego następcą prawnym. Istnieje zatem tożsamość podmiotowa w rozpoznawanej sprawie i we wcześniej prowadzonym postępowaniu z wniosku Henryka S. Należy to odpowiednio odnieść do strony przedmiotowej postępowania, ponieważ dotyczy ono, tak jak i poprzednie postępowanie, nieruchomości pałacowo-parkowej w T. W takiej sytuacji istnienie tożsamości podmiotowo - przedmiotowej stanowi przeszkodę w ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 Kpa ustanowiona została ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą mogą one być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z treści art. 16 par. 1 Kpa wynika, że decyzją ostateczną jest nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociągałoby za sobą sankcje nieważności - art. 156 pkt 3 Kpa /zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 101-102/. W kwestii tej ugruntowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślił znaczenie art. 16 par. 1 Kpa chroniącego ostateczne decyzje, przez przyznanie im cechy trwałości /zob. wyrok NSA z 15.07.1998 r., II SA 730/98/. Nie ma więc znaczenia, wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, brak rozwiązań analogicznych do przyjętych w postępowaniu w sprawach cywilnych, dotyczących prawomocności orzeczeń, albowiem również w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe wielokrotne procedowanie w tej samej sprawie. Nie wyklucza to możliwości, w sytuacjach szczególnych, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych /np. wznowienia postępowania/. Nie ma też znaczenia w rozpoznawanej sprawie sugestia zawarta w skardze wskazująca na możliwość uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 par. 1 Kpa oraz 155 Kpa, ponieważ postępowanie toczyło się w trybie postępowania administracyjnego ogólnego, a nie trybie nadzwyczajnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, dla weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli strona uważa, że spełnione są przesłanki do dokonania takiej weryfikacji może wystąpić ze stosownym wnioskiem. W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.