III SA/Lu 405/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor a Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty z dnia [...], Nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. – położonego na obszarze gminy W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż skarżoną decyzją Starosta wprowadził do operatu ewidencji gruntów obrębu Z. następujące zmiany: 1) w części kartograficznej: a) usunął z rysunku mapy drogę oznaczoną numerem 284 na odcinku od punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i 279 do punktu nr 280, b) w związku z powyższym zmienił dotychczasowy numer działki 284 na 284/1, c) usunął z rysunku mapy istniejący błędny opis przebiegu granicy "granica wsch. str. dr." a wpisał właściwy "granica wschodnia strona rowu". 2) w rejestrze gruntów: a) w jednostce rejestrowej G-176, w której jako władającego wpisano Urząd Gminy w W. zmienił numer działki 284 – 284/1 i jej powierzchnię z wielkości 0,43 ha na 0,23 ha (droga), 3) ponadto dodał w punkcie III, że granice i powierzchnie działek o numerach: 252/2, 253, 254, 256, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 270/2, 271, 272, 273, 274 i 275 położonych we wsi Z. nie ulegają zmianie, a w punkcie IV stwierdził, że granice i powierzchnie działek o numerach: 107, 108, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124/1, 125/1, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139/1, 326, 141, 142 i 143 położonych we wsi W. nie ulegają zmianie. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podał, iż w dotychczasowych dokumentach archiwalnych operatu ewidencji gruntów stwierdzono błędnie opisany przebieg granic pomiędzy wsią Z. i W. W tym zakresie przeprowadzono szczegółową analizę istniejącej dokumentacji, a w szczególności protokołów granicznych sporządzonych w oparciu o bezpośredni pomiar. Wydana decyzja doprowadza do zgodności część kartograficzną operatu ewidencyjnego z częścią opisową. Z dokumentacji źródłowej, wynika, że granicę pomiędzy wsiami stanowi linia prosta przebiegająca z punktu granicznego nr 277 przez punkty 278, 279 do punktu nr 280. Podczas założenia operatu ewidencji gruntów obrębu Z. i W. w latach 60 – tych granica pomiędzy tymi obrębami została ustalona na gruncie w obecności zainteresowanych rolników, a z czynności ustalenia granic ustalono protokół graniczny, który został podpisany przez sołtysów obu wsi. Z protokołu granicznego wsi Z. wynika, że granicę na odcinku od działki nr 275 do działki nr 260 stanowi krawędź rowu zapisanego jako działka nr 311, natomiast z protokołu granicznego wsi W., sporządzonego w okresie późniejszym wynika, że przebieg granic przyjęto z protokołu wsi Z. Starosta dodał, że w celu sprawdzenia zgodności danych zawartych w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. i W. ze stanem faktycznym przeprowadzono w dniu [...] lipca 2002 r. wizję terenową i w terenie odnaleziono punkty graniczne nr 279 i 280 w postaci słupków granitowych. Od decyzji tej odwołanie złożył R. K., podnosząc, że postanowienia decyzji są sprzeczne ze stanem faktycznym oraz posiadają braki w materiale dowodowym. Dodatkowo, decyzja likwidująca w tej części drogę pozbawia dojazdu wielu rolników w zakresie swobodnego przejazdu. Odwołujący ponadto pisze, iż decyzja nie podparta jest żadnymi dowodami, a on sam nie został poinformowany o wizji terenowej w dniu [...] lipca 2002 r. i nikogo nie upoważniał do występowania w jego imieniu. Niezależnie od tego, od ustalenia punktów granicznych pomiędzy wsiami minęło niespełna 40 lat i dlatego w niniejszej sprawie powinno przeprowadzić się postępowanie rozgraniczeniowe zgodnie z przepisami. Uszczuplenie zaś działki o 0,23 ha, nie zostało udokumentowane i musi skutkować zmianą granic i powierzchni działek indywidualnych właścicieli w obrębie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ustalił co następuje: Wydana przez Starostę decyzja o wprowadzeniu do części opisowej i kartograficznej wyżej wymienionych zmian nie narusza granic działek i praw własności odwołującego się i osób, których działki przylegają do rowu i spornej drogi. Decyzja organu I instancji porządkuje jedynie rozbieżności zaistniałe w treści dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której założono w latach 60 – tych operat ewidencji gruntów. Z protokołu granicznego znajdującego się w operacie pomiarowym wsi Z. wynika, że granica pomiędzy obrębami na odcinku objętym aktualizacją przebiega z punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278, 279 do punktu 280 i stanowi ją krawędź rowu, natomiast z protokołu granicznego wsi W. wynika, że granica biegnie zgodnie z opisem jej przebiegu zamieszczonym w operacie wsi Z. W protokole wsi Z. brak jest informacji, o tym, że granica przebiega po krawędzi drogi. W operacie ewidencyjnym znajduje się także szkic, który stanowi nieodłączną część protokołu i wynika z niego, że granice wsi na przedmiotowym odcinku wyznacza linia łącząca punkty graniczne o numerach: 277, 278, 279, 280. Nieprawidłowości te zostały wykryte w toku sprawy sądowej o ustanowienie drogi koniecznej i decyzja organu I instancji jest tego następstwem. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania związanego z aktualizacją operatu ewidencji gruntów obrębu Z. z dnia [...] lutego 2004 r. W zawiadomieniu tym, wysłanym do R. K. podano, że strony zainteresowane mogą przedkładać dokumenty i oświadczenia mające znaczenie w prowadzonym postępowaniu, co dało mu możliwość wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Odnośnie zarzutu likwidacji skarżoną decyzją drogi, organ odwoławczy stwierdził, iż wprowadzenie przedmiotowych zmian w operacie ewidencji nie oznacza, że droga została zlikwidowana. Jest ona położona na prywatnych gruntach wsi W., a wprowadzona zmiana dotyczy odcinka drogi błędnie wykazanego we wsi Z. Ponadto jest to czynność jedynie porządkowa, oparta o dane z operatów ewidencyjnych graniczących wsi. Stawiany w odwołaniu zarzut, że sporządzony z wizji terenowej dokument służył za podstawę do wprowadzenia zmiany nie znajduje potwierdzenia w badanych dokumentach. Z wizji terenowej sporządzono tylko notatkę służbową na okoliczność faktycznego przebiegu drogi, dlatego też dokument ten nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmiany. Nie znajduje potwierdzenia również zarzut, jakoby uszczuplenie powierzchni drogi o 23 ary nie zostało udokumentowane. W aktach sprawy znajdują się stosowne obliczenia i zestawienie zmian powierzchniowych wykonane na podstawie dokumentów archiwalnych. Wprowadzona zmiana nie ma nic wspólnego ze zlikwidowaniem drogi na gruncie, z której faktycznie korzystają rolnicy. Dotyczy jedynie usunięcie niezgodności ujawnionych na mapie ewidencyjnej. Działka oznaczona nr 284 nie jest drogą gminną i nie posiada statusu drogi publicznej. Grunt, który zajmuje nie ma uregulowanego stanu prawnego, stąd wykazany jest władający, a nie właściciel. Na wyżej wymienioną decyzję R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, a w szczególności z art. 7, art. 106 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze granice kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem pozostaje ona w zgodności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie decyzją Starosty z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wprowadzono do operatu ewidencji gruntów obrębu Z. następujące zmiany: 1) w części kartograficznej: a) usunięto z rysunku mapy drogę oznaczoną numerem 284 na odcinku od punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i 279 do punktu nr 280, b) w związku z powyższym zmieniono dotychczasowy numer działki 284 na 284/1, c) usunięto z rysunku mapy istniejący błędny opis przebiegu granicy "granica wsch. str. dr." a wpisano właściwy "granica wschodnia strona rowu". 2) w rejestrze gruntów: a) w jednostce rejestrowej G-176, w której jako władającego wpisano Urząd Gminy w W. zmieniono numer działki 284 – 284/1 i jej powierzchnię z wielkości 0,43 ha na 0,23 ha (droga), 3) ponadto dodano w punkcie III, że granice i powierzchnie działek o numerach: 252/2, 253, 254, 256, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 270/2, 271, 272, 273, 274 i 275 położonych we wsi Z. nie ulegają zmianie, a w punkcie IV stwierdzono, że granice i powierzchnie działek o numerach: 107, 108, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124/1, 125/1, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139/1, 326, 141, 142 i 143 położonych we wsi W. nie ulegają zmianie. Wyżej wymienione zmiany nie naruszają granic działek i prawa własności skarżącego, ani innych osób, których działki przylegają do spornej drogi i rowu. Decyzja Starosty eliminuje natomiast rozbieżności zaistniałe w treści dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której w latach 60 – tych założono operat ewidencji gruntów. Rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej polegały na niezgodności pomiędzy mapą ewidencyjną, a protokołami granicznymi znajdującymi się w operacie pomiarowym wsi Z., z których wynika, że granica pomiędzy obrębami Z. i W. na odcinku objętym aktualizacją przebiega z punktu granicznego nr 277 przez punkty 278, 279 do punktu nr 280 i stanowi ją krawędź rowu. Powyższe potwierdza także szkic graniczny stanowiący nieodłączną część protokołu. Natomiast mapa ewidencyjna na wyżej wymienionym odcinku ukazuje zamiast linii granicznej biegnącej wzdłuż rowu – drogę. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i Kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje jakie zawiera ewidencja gruntów i budynków wymienione są w art. 20 cyt. ustawy, zgodnie z którym w ewidencji tej zamieszcza się m.in. dane dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1, pkt 1). Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji, a także szczegółowy zakres informacji nią objętych, określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W rozporządzeniu tym, w § 44 pkt. 2), zawarte jest unormowanie, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Niezależnie od powyższego, na podstawie § 54 cyt. rozporządzenia, starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 ust. 1 pkt 1 i 2). Niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa wyżej, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6). Aktualizacja operatu ewidencyjnego określona jest zaś w § 45 – 49 powołanego rozporządzenia. Mając na uwadze wyżej wymienione przepisy, zarówno ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzje Starosty - i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego są zgodne z prawem. Na marginesie warto dodać, że specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż czynności podejmowane w trybie określonym dla tego typu działań, nie wywołują skutków w postaci nabycia czy utraty praw własności. Są to czynności stricte techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Innymi słowy, owa ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś jej zapisy nie są źródłem praw do nieruchomości. Jest to szczególnie ważne ze względu na cel jej prowadzenia, związany m.in. z faktem, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego, planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), ewidencja ta jest postawą do udzielania informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 24), czy wchodzi w skład terenowych i krajowych zestawień zbiorczych objętych tą ewidencją (art. 25). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.