III SA/Wa 305/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Hanna Kamińska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Długosz - Szyjko, Asesor WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 r. sprawy ze skargi Agencji Rozwoju Regionalnego "A." S.A. na decyzję Ministra Finansów z dnia grudnia 2003 r. nr BP. w przedmiocie zwrotu dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia grudnia 2002 r. FB. VI., 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę 15.401 zł (piętnaście tysięcy czterysta jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA /Wa 305/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia grudnia 2003r. Nr BP, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia grudnia 2002r. wzywającą Agencję Rozwoju Regionalnego " A." S.A. w N. R. do zwrotu kwoty 820.078,39zł z tytułu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. Spór w niniejszej sprawie wystąpił na tle następującego stanu faktycznego: Wojewoda W. na podstawie uprawnień określonych w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w sprawie zakresu, trybu i warunków wspierania środkami z budżetu państwa na 1998r. realizacji regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenia instytucji lokalnych ( Dz. U. Nr 76, poz. 492) przyznał Agencji Rozwoju Regionalnego "A." S.A. w N. R. dotację w kwocie 1.700.000zł, z przeznaczeniem na zasilenie funduszy wydzielonych na udzielenie pożyczek inwestorom realizującym inwestycje przyczyniające się do powstania nowych miejsc pracy w dziedzinach zgodnych z kierunkami rozwoju określonymi w Europejskiej Strategii Rozwoju Regionu W. na lata 1998-2002 " BY SPROSTAĆ WYZWANIOM PRZYSZŁOŚCI". Przekazując tę dotację Wojewoda W. zobowiązał Zarząd Agencji do: - skierowania pomocy finansowej ze środków funduszu pożyczkowego utworzonego z udziałem ww. dotacji na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi zgłoszonych przez przedsiębiorców; - przekazywania do Rady Strategii Regionalnej za pośrednictwem Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego w W. w terminach miesięcznych do dnia 10- tego każdego miesiąca informacji odzwierciedlającej stan zaangażowania funduszu pożyczkowego utworzonego z udziałem dotacji. Kontrola przeprowadzona w Agencji Rozwoju Regionalnego "A." S.A. przez Urząd Kontroli Skarbowej w W. wykazała szereg nieprawidłowości w gospodarowaniu dotacją, polegającymi na: - niepełnym wykorzystaniu dotacji na pożyczki dla inwestorów przyczyniających się do powstania nowych miejsc pracy w dziedzinach zgodnych z kierunkami rozwoju określonymi w programie restrukturyzacyjnym; - wykorzystaniem środków dotacji na potrzeby własne Agencji, niezwiane z funduszem, bądź tworzeniem lokat bankowych; - nie przeznaczeniu środków własnych na finansowanie udzielonych pożyczek; - znacznym opóźnieniu w wypłacaniu pożyczek; - nie zwróceniu dotacji niewykorzystanej. Wobec stwierdzenia powyższych uchybień Wojewoda D. decyzją z dnia 11 grudnia 2002r.wezwał Agencję do zwrotu do budżetu państwa dotacji w wysokości 820.078,38zł z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, w tym: - kwoty 94.932,61zł stanowiącej nie wypłaconą kwotę dotacji otrzymanej w 1998r. bezpośrednio od Wojewody W.; - kwoty 725.145,78zł pochodzącej ze zwrotu pożyczek od inwestorów, która została zatrzymana na realizację przychodów finansowych spółki. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, podniósł następujące argumenty: Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w sprawie zakresu, trybu i warunków wspierania środkami z budżetu państwa na 1998r. realizacji regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenia instytucji lokalnych ( Dz. U. Nr 76, poz. 492) kwota dotacji dla instytucji regionalnej nie może przekroczyć 75% łącznej kwoty obejmującej dotację oraz środki instytucji regionalnej planowane przez nią na udzielenie pożyczek w 1998r. Jednocześnie w treści rozporządzenia nie jest sprecyzowane jak długo powinno być przestrzegane zobowiązanie instytucji regionalnych, wynikające z § 8 ust. 3, do przeznaczenia w całości środków finansowych otrzymanych od pożyczkobiorców w wyniku zwrotu pożyczek i zapłacenia odsetek, na udzielenie nowych pożyczek. Według Ministra Finansów nieprawidłowością było to, że Agencja z kwoty dotacji otrzymanej w 1998r. w wysokości 1.700.000zł, wypłaciła w tym roku tytułem udzielonych pożyczek jedynie 591.398,53zł, bowiem następne wypłaty miały miejsce dopiero w latach następnych i jak ustalono w toku kontroli do końca 2000r. nie wypłacono z otrzymanej w 1998r. dotacji kwoty 94.932,61zł. W świetle § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia przeznaczenie tych środków na inne cele, w tym lokowanie ich na lokatach terminowych, należy uznać na nieprawidłowe wykorzystanie środków finansowych otrzymanych ze zwrotu pożyczek. Ponad to Minister Finansów, na podstawie postanowień zawartych w § 9 ust. 3, § 6 ust. 2 pkt 8, § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. stwierdził brak naruszenia przepisów dopuszczających wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej przez organ I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Agencji Rozwoju Regionalnego "A." S.A. w N. R. zarzucił decyzji Ministra Finansów: - naruszenie przepisów o właściwości w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie dotacji w kwocie 94. 932,61zł; - naruszenie art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie kognicji organu administracyjnego w sprawie w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie kwot pochodzących ze zwrotu pożyczek w wysokości 725.145,78zł; - naruszenie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zawiadomienie strony skarżącej o wszczęciu postępowania; - naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenie się, co do treści zebranego materiału; - naruszenie art. 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w sprawie zakresu, trybu i warunków wspierania z budżetu państwa na 1998r. realizacji regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenia instytucji lokalnych, poprzez niezachowanie określonego w tym przepisie trybu; - naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie wnioskowanych - w odwołaniu od decyzji organu I instancji - dowodów; - naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że w sprawie doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania otrzymanej dotacji - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych; - naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji lub o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik, rozwijając argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów, stwierdził, iż z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002r. sygn. akt FPS 10/02 wynika, że podmiot udzielający dotacji nie jest uprawniony do orzekania o jej zwrocie. Natomiast stosownie do § 9 ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w zakresie orzekania o zwrocie kwot pochodzących ze zwrotów pożyczek, należy stwierdzić, że kwoty te nie są dotacjami i nie można orzekać o ich zwrocie w trybie administracyjnym. Wojewoda nie mógł, zatem orzekać zarówno o zwrocie dotacji, jak i zwrocie kwot niebędących dotacjami. Publicznoprawny charakter aktu prawnego nie wyklucza możliwości zaliczenia praw i obowiązków do sfery praw cywilnych. Organ administracji publicznej nie zawiadomił skarżącej spółki o wszczęciu postępowania, przez co naruszył art. 61 § 4 K.p.a. Strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co gwarantuje art.10 K.p.a. Pełnomocnik zwrócił uwagę na okoliczność, że inspektor kontroli skarbowej miał prawo kontrolować skarżącą w zakresie wykorzystania dotacji, ale nie w zakresie kwot niebędących dotacją ( zwrotów pożyczek) Podkreślił, iż Minister Finansów nie przeprowadził dowodu z umów pożyczek, dołączonych do odwołania, tym samym wydał decyzję bez wyjaśnienia sprawy. Wskazał przy tym,że do końca 1998r. zawarto umowy pożyczek na kwotę 1.707.400zł i wobec tego, Agencja wypełniła warunki otrzymania dotacji. Nie wypłacenie kwoty 98 tys. zł miało swoje uzasadnienie. Poza tym pożyczki wypłacano w transzach. Strona uznała zarzut Ministra Finansów o wykorzystaniu środków dotacji na potrzeby własne za niezasadny wskazując, iż na koncie Lokalnego Funduszu Pożyczkowego Ziemi K. gromadzone były zarówno środki z dotacji Wojewody, jak i środki własne Agencji, zaś Minister nie wykazał, że rozdysponowane środki pochodziły wyłącznie z dotacji. Niezasadny jest także zarzut Ministra Finansów o opóźnieniach w udzielaniu pożyczek, ponieważ nie wykazano tego faktu: nie wskazano, o jakie pożyczki chodzi, komu udzielone i w jakiej wysokości. Zakwestionowała zarzut o nie przekazaniu środków własnych Agencji, ponieważ przeznaczyła ona na Fundusz Pożyczkowy 1.000.000zł, co nie było kwestionowane przez Wojewodę. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę na fakt, że Agencja Rozwoju Regionalnego "A." udzielała pożyczek ze środków pochodzących ze zwrotów pożyczek i okoliczność ta nie wyklucza możliwości posiadania przez nią wolnych środków na rachunku bankowym. W treści § 8 ust. 3 rozporządzenia nie został określony termin, w jakim mają być udzielone pożyczki ze zwracanych przez przedsiębiorców należności głównych i odsetek. Zakładanie lokat terminowych nie stanowi wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ pieniądze muszą być przechowywane w bankach, a żadnemu z wnioskodawców nie odmówiono udzielenia pożyczki. Wskazując na wyżej wymienione okoliczności pełnomocnik strony zarzucił Ministrowi Finansów, iż oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie wyłącznie na wyniku kontroli inspektora kontroli skarbowej, który maił prawo kontrolować wykorzystanie środków pochodzących z dotacji, a nie wykorzystanie środków pochodzących ze zwrotu pożyczek. Z ostrożności procesowej zarzucił, że zobowiązanie, do którego ma zastosowanie Ordynacja podatkowa nie powstało, ponieważ od końca roku podatkowego, w którym powstał obowiązek podatkowy nie została doręczona w ciągu trzech lat decyzja ustalająca to zobowiązanie ( art. 68 § 1). Odpowiadając na skargę Minister Finansów podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.) 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji ) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając spór w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, ze organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organ administracji dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania - strona winna być należycie zawiadamiana o wszystkich czynnościach postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, do czego obligował go przepis art.61 § 4 K.p.a. Po drugie, organ administracyjny przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.Uchybienie pierwszemu z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie jako wada skutkująca wznowieniem postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) Uchybienie drugiemu obowiązkowi jest uznawane za naruszenie procedury mające istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.s.a.). Uchybienie temu drugiemu obowiązkowi przez organ pierwszej instancji stanowi,, kwalifikowaną" wadę istotną niniejszego postępowania, a to ze względu na treść § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w sprawie zakresu, trybu i warunków wspierania środkami z budżetu państwa na 1998r. realizacji regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenia instytucji lokalnych ( Dz. U. Nr 76, poz. 492). Zgodnie z przepisem ust. 2 i 3 art. 9 ww. rozporządzenia - jeżeli wojewoda, w wyniku kontroli albo na podstawie informacji otrzymanych od innego organu kontrolnego lub instytucji regionalnej, stwierdzi nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji, podejmie działania mające na celu wyjaśnienie przyczyn wystąpienia nieprawidłowości oraz ustala termin dla instytucji regionalnej, do którego jest zobowiązana je usunąć i zawiadomić o tym wojewodę. Dopiero, jeżeli instytucja regionalna nie usunie nieprawidłowości w terminie ustalonym przez wojewodę, dotacja nieprawidłowo wykorzystana podlega zwrotowi przez instytucję regionalną do budżetu wojewody w ciągu 14dni po upływie tego terminu. Wojewoda W. wydał decyzję z dnia grudnia 2002r. z pominięciem tego trybu wyjaśniającego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej uważaną za naczelna zasadę postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjecie wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym czasem zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. Podstawą ustaleń faktycznych zawartych w decyzji Wojewody W. jest wyłącznie wynik kontroli z dnia kwietnia 2001r. przeprowadzony przez inspektora kontroli skarbowej. Organ drugiej instancji również oparł ustalenia faktyczne na ww. wyniku kontroli. Unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie udział w postępowaniu dowodowym nakładając na organ administracji obowiązek umożliwienia stronie owego udziału, a także wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Strona może żądać przeprowadzenia dowodu, a organ obowiązany jest to żądanie uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenia dla sprawy i okoliczności te nie zostały stwierdzone wystarczająco innym dowodem ( art. 75 § 1, 77 § 1, art. 78 K.p.a.). Minister Finansów nie odniósł się w żaden sposób do dowodów zgłoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym - w postaci umów pożyczek, które to dowody miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ administracji decyduje o przeprowadzeniu dowodu także wówczas, gdy strona wystąpi z wnioskiem dowodowym. Jest on jednak zobowiązany uwzględnić żądanie strony, chyba że przedmiotem dowodu są okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy lub zostały wcześniej stwierdzone wystarczająco innym dowodem. Dysponowanie zakresem postępowania dowodowego jest, bowiem podporządkowane i ma służyć realizacji zasady prawdy obiektywnej i umożliwić realizację obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, dlatego w żadnym razie nie można uchybić temu obowiązkowi. Zdaniem Sądu, w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny pozwalający na twierdzenie, że skarżąca wykorzystała dotacje niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca spółka kwestionowała ustalenia zawarte w wyniku kontroli inspektora kontroli skarbowej i twierdziła, że do końca 1998r.zawarła umowy pożyczki na łączną kwotę 2.700.341zł, w tym z dotacji na kwotę 1.7007.400zł na tworzenie nowych miejsc pracy, oraz że środki te były wypłacane transzami ze względu na duże ryzyko ekonomiczne wynikające z obsługi firm dotkniętych skutkami powodzi. Ponadto w dwóch przypadkach po podpisanych już umowach, pożyczkobiorcy zmniejszyli kwotę pobieranej pożyczki. W tej sytuacji przeprowadzenie wnioskowanych dowodów miało istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Organ odwoławczy również, w żaden sposób nie ustosunkował się do ww. zarzutu strony. Minister Finansów również nie odniósł się do zarzutu, iż środki pochodzące ze zwrotu spłaconych pożyczek nie mają już charakteru dotacji, ponieważ środki te nie są ani środkami z rezerwy budżetowej, ani środkami z dotacji, a zatem nie jest przewidywany tryb administracyjny do zwrotu tych kwot. Skarżąca powołała się w tej kwestii na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów z dnia października 2002r. Nr DF, którego wynika, że środki pochodzące ze zwrotu spłaconych pożyczek nie są środkami z rezerwy budżetowej ani środkami z dotacji. Agencja kwestionowała również zarzut wykorzystania środków dotacji na potrzeby własne wyjaśniając, iż na koncie Lokalnego Funduszu Pożyczkowego Ziemi K. gromadzone były zarówno środki z dotacji Wojewody W. ( 1.700.000zł), jak i środki własne konieczne do otrzymania dotacji ( 1.000.000zł). Organy nie wykazały natomiast, że dane zobowiązania zostały zapłacone ze środków pochodzących z dotacji, a nie ze środków własnych, co zdaniem strony nie daje podstawy do formułowania takiego zarzutu bez dokładnego wyjaśnienia powyższych okoliczności. Nie został należycie wyjaśniony zarzut opóźnień w udzielaniu pożyczek oraz zarzut nie przeznaczenia środków własnych na finansowanie pożyczek, zwłaszcza wobec faktu, że Wojewoda W. nie kwestionował przeznaczenia przez Agencję kwoty 1.000.000zł na Fundusz Pożyczkowy. Przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić podniesione przez skarżącego zarzuty w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, który pozwoli na wydanie decyzji o prawidłowej treści. Natomiast zarzut naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej w zakresie orzeczenia o zwrocie dotacji w wysokości 94.932,61 zł. jest chybiony. Decyzje w sprawie zwrotu dotacji celowych powinien wydawać ten podmiot, który dotację przekazał. Przyznanie dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa określonej w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na rok 1998 dla instytucji regionalnych na udzielenie pożyczek inwestorom realizującym inwestycje przyczyniające się do powstawania nowych miejsc pracy - regulował rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1998r. w sprawie zakresu trybu i warunków wspierania środkami z budżetu państwa na rok 1998 realizacji regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenia instytucji lokalnych ( Dz. U. Nr 76, poz.492). Z treści par. 5 ust. 1 oraz par. 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika właściwość rzeczowa Wojewody do określania prawidłowości wykorzystania dotacji oraz jej zwrotu. Zdaniem Sądu decyzja o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej tzn. jest decyzją potwierdzająca istnienie dotychczasowego stosunku prawnego - prawa i obowiązki wynikają z przepisów prawa. Decyzja o zwrocie dotacji nie tworzy nowego stosunku prawnego, ale potwierdza istnienie dotychczasowego stosunku prawnego. Zatem zarzut naruszenia art. 68 par. 1 Ordynacji podatkowej jest niezasadny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji stosownie do postanowień art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ww. ustawy uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienie się wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.