II SA/Łd 1229/03

Dnia 6 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 roku na rozprawie przy udziale -- sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego oddala skargę. – TG Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu, odwołania wniesionego przez R. R. od decyzji z dnia [...], Nr [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – G. z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł., w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku stałego wyrównawczego od dnia l maja 2003 roku do dnia 31 grudnia 2003 roku w kwocie 307 złotych, na podstawie art. 138 par. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art.27 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.), utrzymało mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia [...], Nr [...], organ I instancji przyznał R. R. od dnia 1 maja 2003 roku do dnia 31 grudnia 2003 roku zasiłek stały wyrównawczy w kwocie po 307 złotych miesięcznie. W dniu 18 czerwca 2003 roku odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R. podnosząc, iż powinien otrzymywać zasiłek w wyższej kwocie, bowiem przyznane świadczenie nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych takich jak zakup leków i żywności. Odwołujący się podniósł, iż ma 69 lat, nie posiada własnych źródeł dochodów i nie otrzymuje świadczeń emerytalnych z ZUS. Ponadto ma na utrzymaniu dwóch uczących się synów w wieku 19 i 17 lat. Organ I instancji przesyłając odwołanie wraz z aktami sprawy podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu wniesionego odwołania uznało, że należy decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, bowiem zasiłek stały wyrównawczy zgodnie z art.27 ust.4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.) przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę określonego w art.4 ust. l cytowanej ustawy. Zgodnie z art.27 ust. 6 przywołanej ustawy zasiłek stały wyrównawczy ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, ustalonym zgodnie z art.4 ust. 1 tejże ustawy, a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Zgodnie z dyspozycją art.4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza: 1. na osobę samotnie gospodarującą - 461 złotych, 2. na pierwszą osobę w rodzinie - 418 złotych, 3. na drugą i dalsze osoby powyżej 15 lat - 294 złotych, 4. na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 210 złotych,. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.3 pkt.2 - 11 tejże ustawy, to jest: sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo -wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmowi i narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji rozpatrzył wniosek o przyznanie zasiłku, w oparciu o kryterium dochodowe określone obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 roku (M.P. Nr 19, póz. 338) obliczone jako kwota 418 złotych przypadająca na pierwszą osobę w rodzinie plus 294 złotych x 2, jako kwota przypadająca na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat, co daje kwotę 1006 złotych. Kwotę tą następnie podzielono przez liczbę osób w rodzinie, czyli przez 3 i od otrzymanej w ten sposób kwoty 335,33 złotych odjęto dochód przypadający na jednego członka rodziny w formie zasiłku rodzinnego w kwocie 85 złotych, podzielonego przez ilość osób w rodzinie, czyli przez 3, a więc kwotę 28,33 złotych. Otrzymano w ten sposób kwotę 307 złotych. Kwota ta spełnia wymogi kryterium ustawowego uprawniającego do przyznania zasiłku stałego wyrównawczego w tej wysokości. W ocenie organu odwoławczego wydanie każdej decyzji może być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, który pozwoli na obiektywną ocenę sytuacji i wydanie prawidłowej decyzji. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, iż odwołujący się ma 69 lat i mieszka, oraz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wspólnie z dwoma synami w wieku 17 i 19 lat. Obaj synowie są uczniami szkoły średniej (technikum). R. R. nie otrzymuje świadczeń emerytalnych z ZUS. Odwołujący się nie ma własnych źródeł dochodów z wyjątkiem zasiłku rodzinnego w kwocie 85 złotych. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych ustaleń wynika, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo określił stan faktyczny i wydal decyzję zgodną z obowiązującymi normami prawnymi. Z tego względu Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszono obowiązujące normy prawa. Wysokość zasiłku stałego nie jest uzależniona od woli czy uznania organu administracji, a jest wyłącznie wynikiem określonego działania matematycznego, a to, jak wskazano powyżej, nie zawiera żadnych błędów. Organ wskazał, iż poza jego oceną w przedmiotowym postępowaniu pozostają kwestie dotyczące oceny minionego jak i obecnego systemu prawnego występującego w Polsce. W dniu 4 sierpnia 2003 roku R. R. wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako nie mającej nic wspólnego z prawem do życia, z Konstytucją i jakimikolwiek normami społecznymi. Wniósł o wydanie w oparciu o Konstytucję orzeczeń: gwarantujących finansowanie prawa do życia i wychowania dzieci, oraz tworzących "Niezależny Ośrodek Pomocy pomagający skazanym na zagładę". W uzasadnieniu wniesionej skargi R. R. podał, iż to "co wyprawia się z dużą częścią społeczeństwa", która utraciła pracę, czyli główne źródło utrzymania, "woła o pomstę do nieba". Wtłoczenie ogromnej liczby ludzi w śmietnik, na siłę wywołaną przymusem ekonomicznym "nie ma nic wspólnego z Prawem, moralnością i Bogiem". W ten sposób "od dołu rozkłada się Konstytucję". Skarżący pyta czy nie lepiej byłoby "dla zbędnych otworzyć komory gazowe, niż skazywać ich na degradację i powolne zdychanie ?". W ocenie skarżącego musi to być naprawdę "tempy urzędas", który za kwotę 307,00 + 85,00 złotych widzi możliwość wyżywienia i funkcjonowania trzy osobowej rodziny. Skarżący pyta następnie, a gdzie przepisy art. 67, 71, 70 i 19 Konstytucji. Zdaniem skarżącego Konstytucja zapewnia mu prawo do życia i znośnego funkcjonowania. Ponadto zapewniaj ą mu to "wszelkie prawa ludzkie i Boskie". Nigdy nie kradł i nie "cwaniakował" i jest z tego powodu dumny. Uzasadniając potrzebę wydania orzeczenia o utworzeniu "Niezależnego Ośrodka Pomocy" skarżący poniósł, iż nie istnieje prawnik, będący typem mecenasa, a więc "protektora, obrońcy słabszych". Jednocześnie skarżący podniósł, iż "istnieje prawnik, jako hiena, przygotowujący grunt do polowania dla swego "lwa" czyli pana. Oczyszczająca później teren po swoim panu. Jeżeli przyjmiemy, że to krańcowe pojęcia, to i tak ci nieszczęśnicy potrzebuj ą niezależnej, stabilnej opieki prawnej". Zdaniem skarżącego opieki tej nie znajdują w MOPS - ie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem l stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. l par. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przy czyny « określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. \ W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przy wołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 : p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych l powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.s.a.). Organy administracyjne działające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały w przepisach art. 138 par. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z 2000 roku ze zm.), oraz art. 27 ust. 4 pkt 1 - 2, art. 43 ust. 2a oraz art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, póz. 414 ze zm.), podstawę prawną do wydania kwestionowanych decyzji. Nadto organ II instancji zaskarżoną do sadu administracyjnego decyzję wyczerpująco umotywował. Analizę niniejszej sprawy wypada rozpocząć od przybliżenia treści przepisu art. 2a ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 ze zm.) stanowiącego, iż ilekroć w dalszych przepisach tejże ustawy jest mowa o "dochodzie rodziny" - oznacza to sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, 3) jednorazowe pieniężne oświadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, 4) kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 27 ust. 6 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej - zasiłek stały wyrównawczy ustala się w wysokości - w przypadku rodziny -jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym tejże rodziny, określonym w art. 4 ust. l ustawy, a rzeczywistym dochodem tej osoby. Zgodnie z dyspozycjąart.4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza: - 1. na osobę samotnie gospodarującą - 461 złotych, - 2. na pierwszą osobę w rodzinie - 418 złotych, - 3. na drugą i dalsze osoby powyżej 15 lat - 294 złotych, -4. na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 210 złotych,. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.3 pkt.2 -11 tejże ustawy, to jest: sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo -wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmowi i narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Kwestie powyższe zostały prawidłowo przywołane przez organ w kwestionowanej decyzji i w światłe argumentacji podniesionej w skardze nie budzą one zastrzeżeń skarżącego. Fundamentalna kwestią oceny zasadności wniesionej skargi jest udzielenie odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma zasiłek wyrównawczy. Z samej jego nazwy można wyprowadzić wniosek, iż służy on "wyrównaniu dochodu" uzyskiwanego przez osobę do niego uprawnioną. Stąd właśnie przepisy regulujące kwestię tego zasiłku odnoszą się do pojęcia "kryterium dochodowego", jako do górnej granicy dochodu. Uzyskiwanie dochodu poniżej tego kryterium uzasadnia przyznanie - przy spełnieniu jeszcze dalszych warunków - zasiłku stałego wyrównawczego. W toku niniejszego postępowania nie budzi wątpliwości ustalone przez organ kryterium dochodowe dla rodziny skarżącego w wysokości 1006,00 (418,00 + 294,00 x 2) złotych. Nie wzbudza również zastrzeżeń kwota uzyskiwanych przez skarżącego dochodów, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy (85,00 złotych z tytułu zasiłku rodzinnego). Niewątpliwa jest również liczba osób w rodzinie skarżącego. Skoro tak, to ustalenie wysokości należnego skarżącemu zasiłku wyrównawczego jest następstwem działań arytmetycznych. Te zaś przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ uznać należy za prawidłowe. Skarżący zresztą nie kwestionował poprawności owych działań arytmetycznych, ani w toku postępowania administracyjnego, ani we wniesionej do sądu skardze. Tak więc konkludując należy wskazać, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu sprzeczności z prawem, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podnoszona przez skarżącego kwestia przyznania stosownego świadczenia w oparciu o przepisy Konstytucji nie może zakończyć się dla skarżącego powodzeniem. Przepis art.67 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, $oz. 483 ze zm.) stanowi, iż obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, ponadto obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Regulacje te stanowią jednak, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Stosownie natomiast do ugruntowanego już poglądu przepisy art. 32 ust. l i art. 67 Konstytucji RP nie mogą by ć samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 roku w sprawie III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Podobnie nietrafne są argumenty skargi upatrujące w przepisach art. 70 i 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawy do podwyższenia kwoty przyznanego zasiłku wyrównawczego. Przepis art. 70 Konstytucji stanowi między innymi, iż każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, a w szkołach publicznych jest bezpłatna. Dalej przepis ten stanowi, iż sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa, która może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Ponadto Konstytucja potwierdza wolność rodziców do wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. W pozostałym zakresie przepis art. 70 Konstytucji odnosi się do zakładania szkół wszystkich szczebli, warunków ich działalności i finansowania oraz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Przepis art. 71 Konstytucji stanowi natomiast, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, maj ą prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jak z powyższego wynika wskazany przez skarżącego przepis art. 70 nie odnosi się bezpośrednio do kwestii przyznania świadczenia z pomocy społecznej lecz reguluje inne sfery życia niż te będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Natomiast prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych jest normą konstytucyjną, ale jest to norma adresowana nie do obywateli lecz do Państwa, które powinno j ą uwzględniać w swej polityce społecznej i gospodarczej. Nie jest więc to dla strony źródło prawa, w oparciu o które można nabywać konkretne uprawnienia, lecz źródło obowiązków dla Państwa przy kształtowaniu polityki społecznej i gospodarczej. Emanacjątej polityki jest między innymi ustawa o pomocy społecznej i dopiero konkretne przepisy tej ustawy dają stronie określone uprawnienia o indywidualnym charakterze. Tak więc wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia "gwarantującego finansowo (...) prawo do życia i wychowania dzieci" może być rozpoznawany wyłącznie w oparciu o normy prawa, których jest adresatem i które przyznaj ą mu konkretne uprawnienia. Przepisami takimi nie są natomiast wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobnie nie znajduje oparcia w prawie domaganie się utworzenia na mocy orzeczenia sądu "Niezależnego Ośrodka Pomocy", który zajmowałby się -jak chce skarżący -opieką prawną i protekcją osób słabszych. Zakres kognicji sądu administracyjnego został przywołany na wstępie niniejszych rozważań, a rozpoznanie powyższego wniosku bez wątpienia znajduje się poza ramami niniejszego postępowania. Sąd - zapewne podobnie jak organy administracji ferujące decyzje w niniejszej sprawie - ma świadomość, iż kwota zasiłku wyrównawczego nie jest wystarczającym źródłem dochodu dla rodziny skarżącego. Zatem -jak się wydaje - skarżący winien ubiegać się o przyznanie środków, w ramach jeszcze innych form pomocy niż zasiłek wyrównawczy. Jednak i wówczas środki przyznane przez opiekę społeczną mogą okazać się niewystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb rodziny skarżącego. Należy mieć bowiem świadomość, iż zakres przyznawanych świadczeń wyznaczany jest nie tylko przez potrzeby podopiecznych pomocy społecznej ale również przez możliwości finansowe tej instytucji. Z tych. wszystkich względów orzeczono jak po wyżej (art. 151 p.s a.). TG