II SA/Wr 882/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska Sędzia NSA - Barbara Adamiak Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III. 1 UZASADNIENIE Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.- Oddział Zamiejscowy w J. G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...] znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej tj. astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał , że wprawdzie S. B. zatrudniona była w latach 1959 -1988 w Zakładach A w J. G. na stanowisku operatora urządzeń dozujących i formujących w Sekcji D. w narażeniu na alergeny występujące w procesie pracy - jednak sam fakt wykonywania pracy zawodowej w narażeniu na wymienione czynniki szkodliwe nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na wrażliwość osobniczą niezbędne jest jej kliniczne rozpoznanie. Stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18-ll-1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej wydanego po ocenie stanu zdrowia badanego pracownika, czy byłego pracownika przez właściwą po myśli § 7 jednostkę organizacyjną służby zdrowia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Zatem aby inspektor sanitarny mógł stwierdzić chorobę zawodową zaistnieć muszą łącznie dwie przesłanki (wyrok NSA sygn. akt II SA/Wr 1080/2000) : musi zostać rozpoznana przez uprawnione jednostki służby zdrowia choroba określona w załączniku do cyt. wyżej rozporządzenia; choroba musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W tym stanie faktycznym i prawnym - zdaniem organu odwoławczego -stwierdzić należało, że skoro uprawnione jednostki służby zdrowia do rozpoznania przedmiotowych chorób, choroby zawodowej u skarżącej nie rozpoznały, zatem zachodzi brak podstaw do uznania choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej. Jak dalej wywodził organ - gdyby nawet przyjąć, że w okresie zatrudnienia w B w J. G. skarżąca narażona jednak była przez cały okres zatrudnienia na działanie substancji szkodliwych (alergeny środowiska pracy), to okoliczność ta nie ma w sprawie i tak istotnego znaczenia, ponieważ sama praca wykonywana w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe jest nie wystarczającą podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, niezbędne bowiem jest kliniczne rozpoznanie choroby zawodowej. W sprawie wydano dwie jednakowo brzmiące opinie o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Na podstawie przeprowadzonych badań oraz po uwzględnieniu Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02 2 danych dotyczących przebiegu choroby brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego astmy oskrzelowej z pracą, ponieważ niemożliwe jest wystąpienie astmy zawodowej po zaprzestaniu zatrudnienia. Wskazano w wymienionych orzeczeniach lekarskich na pozazawodowy czynnik , to znaczy - ujemne wyniki testów skórnych z potencjalnymi alergenami środowiska pracy, przebieg choroby, współistniejące częste infekcje górnych dróg oddechowych, obecnie stwierdzoną śluzowo-ropną plwocinę z patogenną florą bakteryjną wskazującą na dominujący udział czynników infekcyjnych w rozwoju astmy oskrzelowej. W tej sytuacji zdecydowanie należy wykluczyć rozpoznanie choroby zawodowej i tym samym nie można skutecznie zarzucić niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez dowolne jego ustalenie. W przekonaniu organu odwoławczego skarżąca kwestionując generalnie te orzeczenia subiektywnie je ocenia natomiast nie przedstawiła dowodów, które dawałyby podstawę do obalenia mocy dowodowej orzeczeń powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest uzależniona od orzeczenia lekarskiego kompetentnych instytucji lekarskich (§ 7 i 8 cyt. rozporządzenia ). Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych, może jedynie na podstawie orzeczenia wydać decyzję o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej . W konkluzji organ uznał, że z uwagi na niespełnienie kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych obowiązujących przy rozpoznawaniu astmy oskrzelowej jako choroby zawodowej, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu S. B. wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. W przekonaniu skarżącej w zaskarżonych decyzjach błędnie zinterpretowano oraz niewłaściwie zastosowano przepisy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 18. XI. 1983 r. Pomimo, iż w ust. 2 tego przepisu nakazano, że dla oceny działania czynnika szkodliwego dla zdrowia należy brać pod uwagę rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego oraz sposób wykonywania pracy - czego nie uczyniono. Pominięto także w ustaleniach faktycznych , a w konsekwencji nie orzeczono w zaskarżonych decyzjach w przedmiocie wymienionych w wykazie chorób zawodowych ( w punkcie 3 i 4 ) przewlekłej choroby oskrzeli oraz przewlekłego zapalenia oskrzeli. Zdaniem skarżącej decyzje te nie uwzględniają faktu, że liczne substancje chemiczne swój wpływ ujawniają dopiero po dłuższym czasie. Lekarze wydający opinie prawidłowo zdiagnozowali stan chorobowy u skarżącej, lecz jego przyczyny, z określonych powodów, ocenili niewłaściwie. Pomimo 40 letniego stażu, w narażeniu na pyły i szkodliwe związki chemiczne, już pierwotna opinia lekarska zawierała sugestie do treści następnej opinii, która wydana została na skutek odwołania i była niemal identyczna. Wydając opinię o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w związku z ustaniem zatrudnienia posłużono się identycznymi sformułowaniami. Skarżąca dalej zarzuciła wydanym opiniom Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02 3 lekarskim dowolność w poczynionych ustaleniach, bardzo obszernie argumentując i powołując się na liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach chorób zawodowych. Zaskarżone decyzje w przeświadczeniu skarżącej rażąco naruszają treść norm artykułów 5 § 1 ,6, 7, 9, 75, 77 § 1, 84 § 1 , 107 § 3 KPA, gdyż nie zostały podjęte na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz jedynie w oparciu o bezkrytycznie wybrany jego ogólnikowy fragment, którym są "dwie identyczne opinie lekarskie" dokonujące rzekomo wykładni prawnej pojęcia choroby zawodowej, w których nie dostrzeżono informacji zawartych w Karcie Wypisowej Specjalistycznego Szpitala Gruźlicy i Chorób Płuc [...] z [...] , iż " do objawów o charakterze zapalenia tchawicy i oskrzeli dołączyły się duszności wysiłkowe i nocne ; również podczas obserwacji wystąpiły objawy przewlekłego zapalenia oskrzeli z gorączką i nasileniem objawów bronchospastycznych", a w zaświadczeniu lekarskim [...] z [...], zostało podkreślone, że "od 1994 r. leczona z powodu spastycznego nieżytu oskrzeli" oraz w opinii lekarskiej o nr rej.: [...] z 19.10.2001 r. również zaznaczono, że "do objawów zapalenia tchawicy i oskrzeli od roku 1993 dołączyły się duszności wysiłkowe i nocne". Nie zauważono zdaniem skarżącej, że w wykazie chorób zawodowych wśród chorób wymieniono w punkcie 3 "przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzela dychawica oskrzelowa", a w punkcie 4 " przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących, w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego". W zaskarżonych decyzjach skarżąca nie dostrzegła starań organów o sporządzenie należytego ich uzasadnienia. Nie znalazły się w nich znane prawu domniemania, których zadaniem jest ułatwianie wnioskowania. Nie uwzględniają one bezspornego faktu, że skarżąca przez blisko 30 lat pracowała w narażeniu na pyły pochodzące z leków psychotropowych, witaminowych i gastrologicznych oraz , że w procesie granulowania (do którego często była kierowana) stosowano różne rozpuszczalniki, jak chloroform, aceton, spirytus, chlorek metylenu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02 4 sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie zaś do brzmienia art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek , czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy - musi nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przytoczonej normie prawnej wyrażono jedną z naczelnych zasad postępowania, które organy mają obowiązek realizować w toku całego postępowania administracyjnego, w obu instancjach, przy wszystkich czynnościach procesowych , a jest to zasada prawdy obiektywnej. Z wymienionej zasady wynika dla organów prowadzących postępowanie administracyjne między innymi obowiązek ustalenia rzeczywistej treści i zakresu żądania strony w przypadku , gdy postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek oraz powinność wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz " Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", PWN, Warszawa 1962, str.108). W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów , które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa). Jak wnosić należy z przekazanych akt sprawy, w toku postępowania przeprowadzono postępowanie wyjaśniające diagnozujące zaistniałe u strony schorzenia celem stwierdzenia ewentualnego występowania choroby zawodowej u skarżącej, bezspornie narażonej w trakcie zatrudnienia na zapylenie pochodzące z komponentów do leków oraz na działanie różnych rozpuszczalników - Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02 5 chloroformu, acetonu, spirytusu, chlorku metylenu. W sformułowaniach pisma z dnia 25 stycznia 2001 r. skierowanego przez J. Ośrodek Medycyny Pracy do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ( Nr [...]) znalazło się stwierdzenie , iż skarżąca zgłosiła się w grudniu 2000 r. do tego Ośrodka z kartami informacyjnymi z leczenia w szpitalu pulmonologicznym z rozpoznaną astmą oskrzelową z własna sugestią o związku przyczynowym schorzenia z pracą w Zakładach Farmaceutycznych. Ośrodek ten w wydanym orzeczeniu lekarskim z 8 stycznia 2001 r. uznając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, jednocześnie w części orzeczenia dotyczącego "badań dodatkowych uzasadniających rozpoznanie" podał, że od 1994 r. skarżąca była leczona z powodu przewlekłego spastycznego nieżytu oskrzeli. Na tę okoliczność faktyczną wskazał również Instytut , w szczególności w karcie wypisowej z dnia 28 września 2001 r. Jak zresztą zarzuca strona skarżąca twierdząc , iż pierwsze objawy o charakterze zapalenia tchawicy i oskrzeli wystąpiły w roku 1992, a podczas obserwacji w Instytucie doszło do zaostrzenia objawów przewlekłego zapalenia oskrzeli z nasileniem objawów bronchospastycznych. Analogicznie , jak J. Ośrodek Medycyny Pracy Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przyjął brak podstaw do uznania zawodowej etiologii astmy oskrzelowej u skarżącej. Należy jednak wskazać, że z dostarczonej przez stronę skarżącą dokumentacji tj. kart informacyjnych leczenia szpitalnego z 22 września 2000 r. oraz 20 grudnia 2000 r., o których mowa w cytowanym piśmie Ośrodka z 25 stycznia 2001 r., wynika nie tylko rozpoznanie astmy oskrzelowej, lecz również przewlekłego zapalenia oskrzeli. Nieuzasadnione było zatem przyjęcie przez J. Ośrodek Medycyny Pracy, a w konsekwencji przez organ Inspekcji Sanitarnej, że skarżąca domaga się wyłącznie stwierdzenia choroby zawodowej w postaci astmy. Jak wskazano wyżej , nic nie zwalnia organów z wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w świetle art. 7 Kpa obligującej organy do ustalenia prawdy obiektywnej .W okolicznościach zatem potwierdzenia przez orzekające jednostki medycyny pracy, iż skarżąca cierpi i na to schorzenie należało zatem zająć stanowisko także w przedmiocie przewlekłego zapalenia oskrzeli skoro , jak trafnie zarzuca skarżąca - znajduje się ono w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 4 , dodatkowo obwarowane przesłankami ustalenia, iż zostało ono wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących oraz występującą niewydolnością oddechową. Godzi się podkreślić, iż skarżąca tego rodzaju zarzut niepełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających na celu ustalenie u niej choroby zawodowej wskutek pominięcia tej właśnie jednostki chorobowej sformułowała wyraźnie w odwołaniu, o czym mowa na stronie 2 pisma odwoławczego. Powyższe przeczy przyjęciu , iż skarżąca domagała się jedynie uznania choroby zawodowej ujętej w pozycji 3 wykazu, czyli astmy oskrzelowej, jak podniesiono we wspomnianym piśmie Ośrodka z 25 stycznia 2001 r. Do tego zarzutu organ drugiej instancji w motywach zaskarżonej decyzji w ogóle się nie ustosunkował się oraz nie uznał za stosowne wypowiedzieć się w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę. Nieznane zatem są powody, dla których organy nie orzekły w tym przedmiocie. W konsekwencji nie sposób uznać by Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02 6 przywołanym na wstępie normom artykułów 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa organy Inspekcji Sanitarnej I i II instancji uczyniły zadość i należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. W przedstawionym świetle zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie choroby zawodowej podjęte zostało na podstawie niepełnych ustaleń faktycznych i tym samym nie może być żadną miarą, uznane za prawidłowe i zgodne z normami postępowania. Z tych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2002 r. Nr l53, poz.1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.