II OSK 94/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [A] Spółka z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 1729/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1729/93 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchylił zaskarżone postanowienie podając w uzasadnieniu, co następuje: Skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. wystąpiło do Urzędu Wojewódzkiego w G. o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji termicznej obróbki odpadów niebezpiecznych [A] w G. i zostało poinformowane, że sprawa administracyjna w tym przedmiocie jeszcze się nie toczy. W dniu 24 października 2002 r. Urząd Wojewódzki w G. powiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania w sprawie nie wydając jednak postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony. W dniu 20 listopada 2002 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 ( 1 pkt 4 kpa odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyraził pogląd, że Stowarzyszenie działało w sprawie na podstawie art. 31 kpa i jest jednym z uczestników postępowania, jednak nie może składać oświadczeń woli wymaganych prawem materialnym ani też jego czynności nie mogą być przejawem zasady dyspozycyjności postępowania. Prawo zgłaszania wniosku o zawieszenie postępowania przysługuje jedynie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie a Stowarzyszenie nie ma legitymacji procesowej do złożenia takiego wniosku. Stowarzyszenie zaskarżyło powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 138 ( 1 pkt 3 kpa postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że zakończenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz brak legitymacji Stowarzyszenia do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania uzasadnia umorzenie postępowania. Skargę na to postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]" w G. podnosząc, iż było traktowane w postępowaniu jako strona będąca organizacją społeczną /art. 31 kpa/, co powoduje że zaskarżone postanowienie jest błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną wywodząc, iż zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że skarżące Stowarzyszenie pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony faktyczne do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88 /ONSA 1990 nr 1, poz. 3/ wyraził pogląd, że organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony bez formalnego wydania w tym przedmiocie wymaganego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie z tej przyczyny, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu na prawach strony, lecz uznając, że za takim rozstrzygnięciem przemawia zakończenie postępowania przez organ I instancji oraz brak możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przez Stowarzyszenie jako podmiot biorący udział tylko na prawach strony. Sąd nie podzielił stanowiska organu wydającego zaskarżone postanowienie co do braku możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, skoro wniosek ten powołuje się na podstawę określoną w art. 97 ( 1 pkt 4 kpa, natomiast tylko strona może złożyć wniosek o zawieszenie postępowania w trybie określonym w art. 98 ( 1 kpa. Sąd zauważył również, iż w ramach tego samego postępowania występuje brak spójności w ocenie statusu prawnego Stowarzyszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [A] Spółka z o.o. w G. reprezentowany przez radcę prawnego Z. J., wskazując następujące podstawy tej skargi: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 57 i 59 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/ poprzez uznanie, że organizacje społeczne są uprawnione do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, 2/ naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 31 kpa poprzez błędne uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w G. występowało na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji oraz że zostało dopuszczone do tego postępowania i w związku z tym było uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko na podstawie postanowienia organu prowadzącego to postępowanie, natomiast Stowarzyszenie ani nie złożyło wniosku w toku postępowania ani też nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu go do udziału w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się też, iż nie bez znaczenia jest również dla sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r. /Sygn. akt IV SA 3354/03/ oddalający skargę Stowarzyszenia [...] na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2000 roku w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako podstawę tej skargi wskazując naruszenie art. 138 ( 1 pkt 3 kpa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wobec tego, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie zachodziła podstawa do zastosowania tego przepisu i z tej przyczyny stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko, iż umorzenie postępowania zażaleniowego jest zasadne wobec tego, że w dacie orzekania w tym przedmiocie sprawa została już co do istoty rozstrzygnięta decyzją administracyjną a ponadto Stowarzyszenie nie miało uprawnień do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Zakwestionował też przyjęcie przez Sąd, że wystąpiło naruszenie art. 107 ( 3 kpa wobec braku spójności w motywach uzasadnienia, gdyż w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taki brak spójności nie występuje. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną inwestora obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał podnoszone w niej zarzuty oraz motywy akcentując okoliczność, iż kluczową w sprawie kwestią jest brak w ogóle wniosku organizacji społecznej, który jest konieczny do umożliwienia jej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stawił się pomimo prawidłowego powiadomienia przedstawiciel ani też pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z zarzutem skargi kasacyjnej inwestora naruszenia prawa materialnego, art. 57 i 59 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż postępowanie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie toczyło się przed zmianą art. 59 poprzez dodanie ust. 7, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. /Dz. U. Nr 80, poz. 718/, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Przepis ust. 7 stanowi, iż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Nie wnikając w związku z tym, czy przepis ten faktycznie może doprowadzić do wyeliminowania z postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na użytkowanie innych podmiotów, należy stwierdzić, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, skoro jeszcze nie obowiązywał w 2002 roku, kiedy to zostało wydane postanowienie w sprawie z wniosku o zawieszenie postępowania. W okresie natomiast wydania tego postanowienia, udział w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, tak stron jak i tych, które mogą brać, czy też biorą udział w postępowaniu na prawach strony był oceniany na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, iż należy zaakceptować pogląd ujęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. syn. akt IV SA 855/88 /ONSA 1990, nr 1, poz. 3/, że jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 ( 2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie, jak to stwierdził Sąd I instancji, Stowarzyszenie dopuszczano do udziału w postępowaniu chociażby poprzez udostępnienie akt sprawy - art. 73 ( 1 kpa przewiduje obowiązek umożliwienia stronie /a także podmiotom działającym na prawach strony, korzystającym z praw takich jak strona/ przeglądanie akt sprawy. Niedopuszczalne jest natomiast udostępnienie akt sprawy podmiotowi niedopuszczonemu do udziału w sprawie. Przyjęty został wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy był on uzasadniony, co także niewątpliwie świadczy o tym, że organ prowadzący postępowanie traktował to Stowarzyszenie jako podmiot uprawniony do złożenia takiego wniosku. Zostało następnie wydane postanowienie negatywne w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, a więc organ I instancji je rozpoznał i uznał, że merytorycznie nie jest zasadne. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia jest zgodna ze stanem faktycznym. Istotnie, jak to podniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną inwestor, kluczową sprawą jest to, czy w niniejszej sprawie można było uznać, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zwłaszcza iż art. 31 wymaga, aby odpowiednie żądanie uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz istnieniem interesu społecznego, który uzasadnia udział w postępowaniu, zostało organowi przez tą organizację zgłoszone bądź to w celu wszczęcia postępowania, bądź w toku postępowania. Nie jest w sprawie sporne, iż odpowiadający warunkom określonym w art. 31 ( 1 kpa wniosek Stowarzyszenie złożyło jeszcze przed wniesieniem przez inwestora podania /wniosku/ o pozwolenie na użytkowanie. Organ I instancji poinformował Stowarzyszenie o tym, iż w tym właśnie momencie wniosek inwestora, który może wszcząć postępowanie, jeszcze nie został złożony, a więc wniosek Stowarzyszenia "aktualnie" jeszcze nie może być rozpatrzony. Jednakże niezwłocznie po wszczęciu postępowania wnioskiem inwestora, organ prowadzący postępowanie dokonał zawiadomienia o tym wszystkich uczestników tego postępowania, a w tym Stowarzyszenie, po czym konsekwentnie dopuszczał je do udziału we wszystkich stadiach postępowania, realizując wymóg art. 10 ( 1 kpa. W warunkach rozpoznawanej sprawy należy więc stwierdzić, iż w istocie organ I instancji zadecydował, że wniosek Stowarzyszenia był wprawdzie przedwczesny, ale pomimo to wywołał skutki prawne i rozpoznał ten wniosek, dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu we wszystkich jego stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi możliwości zakwestionowania prawidłowości takiego postępowania organu administracji publicznej pierwszej instancji w tej sprawie i dokonanej w tym zakresie oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem w pierwszym rzędzie z tej przyczyny, iż przepis art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń co obliguje organy administracji publicznej do odpowiedniego, uwzględniającego tę zasadę działania. Jeżeli więc organ I instancji dostrzegł, że wniosek Stowarzyszenia jest przedwczesny, powinien przy pierwszej czynności poinformować je, że aby brać udział w postępowaniu na prawach strony, powinno złożyć nowy wniosek, Wynika to wprost z art. 9 kpa. Skoro zaś tego nie uczynił i dopuszczał Stowarzyszenie do udziału bez wskazania konieczności złożenia nowego wniosku, to w niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, że Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu bez wniesienia wymaganego art. 31 ( 1 kpa żądania. W związku ze skargą wniesioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypada stwierdzić, że niezasadnie w niej twierdzi się, iż wydanie decyzji przez organ I instancji czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie zażalenia wniesionego na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Możliwe jest bowiem skuteczne zaskarżenie decyzji organu I instancji zaś kwestia, czy zachodzą względy umożliwiające uwzględnienie takiego wniosku jest aktualna zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak też w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Stowarzyszenie, które złożyło wniosek o zawieszenie postępowania uczestnicząc w nim na prawach strony /dopuszczone faktycznie przez organ orzekający/ ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego a więc uwzględnienia jego wniosku jeżeli zachodzą po temu możliwości prawne, względnie odmowy zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy konieczne jest uznanie, że zaskarżony Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy zaś skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.