I OSK 42/05

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Wojciecha W. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie dnia 4 października 2004 r. II SA 4698/03 w sprawie ze skargi Wojciecha W. na decyzję Wojewody M. dnia 14 listopada 2003 r. (...) przedmiocie stypendium stażowego - oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2004 r., II SA 4698/03 oddalił skargę Wojciecha W. na decyzję Wojewody M. z 14 listopada 2003 r., (...) w przedmiocie stypendium stażowego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Wojciech W. uzyskał status bezrobotnego absolwenta w dniu 13 czerwca 2002 r. W dniu zaś 1 lipca 2002 r. organ przyznał skarżącemu stypendium stażowe, które wypłacano mu na podstawie kolejnych decyzji płacowych do dnia 30 listopada 2002 r. W dniu 3 stycznia 2003 r. wydano decyzję płacową o przyznaniu stypendium stażowego za okres od dnia 1 grudnia do dnia 26 grudnia 2002 r. W tym samym dniu orzeczono o nieprzysługiwaniu stypendium z powodu przerwania stażu u pracodawcy. Decyzje te uprawomocniły się. W dniu 2 kwietnia 2003 r. Starosta R. uzyskał informację o prowadzeniu przez skarżącego od dnia 1 lipca 2002 r. pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z powyższym organ uznał, że skarżący na dzień rejestracji w PUP w R. nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./. Po wznowieniu przez organ postępowania wszystkie te decyzje zostały uchylone z wyjątkiem decyzji płacowej z dnia 3 stycznia 2003 r., która to decyzja została uchylona /po wznowieniu postępowania/ decyzją z dnia 1 października 2003 r. Decyzja ta konwalidowana została przez Wojewodę M. w ten sposób, że uchylił ją w części dotyczącej odmowy wypłaty stypendium i orzekł o odmowie przyznania stypendium za okres od 1 do 26 grudnia 2002 r. Ten tylko bowiem okres pobierania stypendium stażowego był obecnie przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie decyzji z dnia 1 października 2003 r. Decyzje przyznające bowiem skarżącemu status bezrobotnego absolwenta i decyzje płacowe od sierpnia do grudnia 2002 r. uchylone zostały wcześniejszą decyzją z dnia 27 maja 2003 r., która nie jest obecnie przedmiotem badań Sądu. Faktem jest, co bezspornie zostało wykazane w trakcie postępowania administracyjnego i czego nie kwestionuje skarżący, że działalność gospodarczą zarejestrował on w dniu 13 lutego 2002 r., ustalając datę jej rozpoczęcia na dzień 1 lipca 2002 r. Faktem jest również, że działalności tej nie prowadził w okresie pobierania stypendium stażowego. Istota sporu pomiędzy organem a skarżącym sprowadza się jednak nie do faktu nieprowadzenia działalności gospodarczej w okresie pobierania stypendium stażowego, a do okoliczności, że skarżący nie wyrejestrował tej działalności zarówno do momentu rejestracji w charakterze bezrobotnego absolwenta, jak również w trakcie całego okresu pobierania tego stypendium. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym może być osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. "g", nieucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli (...) nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników lub zaopatrzenia emerytalnego. A zatem status bezrobotnego może posiadać wyłącznie osoba, która nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania. Bezsporne jest, że Wojciech W. działalności swojej nie wyrejestrował. Trafnie zatem organ uznał, że skarżący rejestrując się w dniu 13 czerwca 2002 r. nie spełniał wymogów bycia bezrobotnym, bowiem status bezrobotnego może posiadać osoba, która nie prowadzi działalności gospodarczej /nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej/. Dopiero w sytuacji wyrejestrowania tej działalności istotne byłoby czy skarżący taką działalność prowadził będąc bezrobotnym. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę OPS 5/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 47/, zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności /art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. 1996 nr 47 poz. 211 ze zm./. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m. in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Pogląd wyrażony w tej uchwale w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, nie mógł skarżący uzyskać statusu bezrobotnego absolwenta nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności. Skargą kasacyjną z dnia 1 grudnia 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1/ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./, przez błędną jego wykładnię. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie decyzji Wojewody M. z 14 listopada 2003 r., (...) i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia; 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji składając na rozprawie sprawozdanie pominął istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - skarżący nie tylko nie podjął wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej, ale także nie miał zamiaru jej faktycznego podjęcia wobec nie zgłoszenia obowiązku ubezpieczenia społecznego, a także obowiązku podatkowego, nie starał się o uzyskanie NIP ani REGON, - dokonując zmiany działalności gospodarczej w dniu 20.02.2003 r. /po zakończeniu pobierania zasiłku stażowego/, dokonał wykreślenia tej działalności którą miał rozpocząć 1.07.2002 r., a której nigdy nie podjął, - w wyniku zmian w ewidencji dokonał wpisu nowej działalności, której przedmiot był zgodny z obowiązkiem wynikającym z umowy pożyczki z Funduszu Pracy przeznaczonej na faktyczne rozpoczęcie działalności gospodarczej, zawartej w dniu 27.12.2002 r. - faktyczne rozpoczęcie działalności nastąpiło w dniu 15.05.2003 r. przedmiotowo innej od tej wyrejestrowanej. Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii zmiany działalności polegającej na wykreśleniu uprzedniego wpisu i dokonania nowego wpisu obejmującego rozpoczęcie zupełnie innego przedmiotu działalności, pod inną nazwą firmy i nową siedzibą. Działalności rozpoczętej z udziałem środków z Funduszu Pracy. Czyżby zdaniem Sądu zmiana działalności i to działalności nigdy nie rozpoczętej nie była równoznaczna z jej wykreśleniem. Czy dla czystego formalizmu skarżący winien wyrejestrować uprzednią działalność i w tym samym dniu zgłosić rozpoczęcie nowej działalności, dokonując opłaty 100 zł zamiast 50 zł i czy ta okoliczność wpłynęłaby na zmianę stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżonego, nie. Ale zdaniem Wojewody M. utrzymanym przez Sąd I instancji, tak właśnie należało zrobić. Jednak żaden z tych organów nie uzasadnił w tej kwestii swojego stanowiska. Nikt też nie wziął pod uwagę uczciwości młodego i niedoświadczonego absolwenta wyższej uczelni. Mało tego pracownik rejestrujący działalność gospodarczą ze względów oszczędnościowych tak właśnie poradził skarżącemu, a dzięki tym pouczeniom skarżący od 2 lat walczy o swoje prawa. Wiadome jest powszechnie, że przepisy ustawy o działalności gospodarczej nie przewidują możliwości wyrejestrowania działalności od daty wskazanej jako faktyczne zaprzestanie działalności, czy też wyrejestrowanie jej wobec nierozpoczęcia jej prowadzenia. Data zaprzestania działalności jest datą zgłoszenia wyrejestrowania. W ten sposób fikcyjność podmiotów gospodarczych jest akceptowana dla celów statystycznych, nie mających odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie. Ponadto Sądowi I instancji należy zarzucić nieuwzględnienie przyczyn, dla których uchwalono ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Już z samej nazwy wynika cel ustawy, likwidacja negatywnych skutków bezrobocia. Bezsporne jest, że skarżący przed uzyskaniem statusu bezrobotnego był osobą niezatrudnioną, niewykonującą innej pracy zarobkowej, nie posiadającą żadnych źródeł dochodu. Podejmując staż i otrzymując zasiłek dla bezrobotnych nie tylko zdobył praktykę zawodową, ale uzyskał stałe źródło dochodu, a następnie dzięki otrzymanej pożyczce rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i dziś zatrudnia 10 pracowników. Zamiast być przykładem dla innych bezrobotnych stał się ofiarą, walczącą o swoje prawa i boryka się z egzekucją pobranych zasiłków, a w najbliższym czasie zamiast uzyskać umorzenie części pożyczki zostanie zobowiązany do jej zwrotu w całości z odsetkami. W konsekwencji będzie zmuszony działalność zlikwidować, a pracownicy zostaną bezrobotnymi i będą utrzymywani z Funduszu Pracy. Czy tak właśnie powinna wyglądać walka z bezrobociem? Czy skarżący będzie zmuszony do dochodzenia swoich praw w Europejskim Trybunale Praw Człowieka? Czy możliwe jest, że w państwie prawa osoba nie mająca żadnych dochodów, niezatrudniona i nieprowadząca działalności gospodarczej nie może być uznana za bezrobotnego w stanie faktycznym, w jakim znalazł się skarżący, gdy za bezrobotnego można uznać osobę uzyskującą dochody w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. "i" a także art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. "d" oraz lit. "e" powołanej ustawy i jak to należy rozumieć w kontekście równego traktowania obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawa kasacyjna odnosząca się do prawa materialnego nie zawiera uzasadnienia, na czym polega błędna wykładnia wskazanego przepisu ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Za takie nie można uznać zadanie szeregu pytań, które zdaniem skarżącego wymagają rozstrzygnięcia. Po drugie, w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania w postaci uchybienia przepisowi art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na pominięciu w sprawozdaniu złożonym przez sędziego sprawozdawcę istotnych okoliczności nie zawarto wyjaśnienia, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Podniesione w skardze okoliczności nie mają bowiem najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że już samo sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie pobierania stypendium skarżący Wojciech W. nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to omawiany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez niego próby wykazania, że nie podjął on żadnej działalności gospodarczej w okresie pobierania stypendium. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.