V SAB/Wa 29/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Pindelska ( spr. ),, asesor sądowy w WSA Michał Sowiński, Protokolant Katarzyna Kotulińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2004 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w O. na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego p o s t a n a w i a skargę odrzucić. Sygn. akt V SAB/Wa 29/04 2 UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 września 2003 r. Zastępca Dyrektora Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą poinformował Spółkę Z., że złożona kaucja w wysokości 1210468,00zł jako zabezpieczenie pozwolenia Nr [...] z dnia [...].04.2003 r. dotyczącego przywozu towaru o kodzie PCN 190190999 w ramach automatycznej rejestracji ulega przepadkowi w kwocie 127099,14 zł na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na realizację udzielonego pozwolenia w wysokości 84,50%. Jako podstawę prawną wskazano art. 46 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1572). W dniu 14 listopada 2003 r. Z. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezesa Agencji Rynku Rolnego z wnioskiem o zwrot kaucji, wobec której orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa wyjaśniając, iż zastosowany w sprawie przepis art. 46 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą w sposób rażący narusza zasadę zawartą w art. 46 Konstytucji RP, zgodnie z którą "przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". W odpowiedzi w piśmie z 25 listopada 2003 r. Dyrektor Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą ARR wyjaśnił, iż kaucja nie jest rzeczą w rozumieniu art. 46 Konstytucji RP lecz określoną sumą pieniężną służącą zabezpieczeniu interesów, w tym przypadku Skarbu Państwa, przed nagannym postępowaniem (działaniem, zaniechaniem) samych wnioskodawców. Odpowiedzialność wnioskodawcy za niewykonanie zobowiązania ograniczona jest do wysokości wpłaconej kaucji. Z uwagi na nakazowy charakter dokonania przepadku kaucji o ile zaistnieją przesłanki wymienione w art. 46 ww. ustawy, przepadek stosownej części kaucji na rzecz Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, a postępowanie przed sądem nie może być prowadzone. Pismem z dnia 4 grudnia 2003 r. Z. wystąpił do Agencji Rynku Rolnego o wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu części kaucji wpłaconej jako zabezpieczenie pozwolenia z [...].04.2003 r. wyjaśniając, iż Agencja orzekając przepadek części kaucji na rzecz Skarbu Państwa nie uczyniła tego w drodze decyzji, a jedynie skierowała do strony pismo o charakterze czysto informacyjnym. Odpowiadając w piśmie z 15 grudnia 2003 r. Dyrektor Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą poinformował, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie przepadku kaucji, gdyż żaden z przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą me stanowi, iż dokonanie przepadku kaucji następującego na mocy art. 46 lub 4 ust. 1 winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Powołane przepisy Sygn. akt V SAB/Wa 29/04 3 stanowią, iż kaucja podlega przepadkowi w przypadkach w nich określonych i tym samym nie wymagają żadnej konkretyzacji, tylko bowiem w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji publicznej obowiązany jest jej dokonać w drodze decyzji administracyjnej. W skardze z dnia 17 lutego 2004 r. Spółka Z. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą ARR w przedmiocie przepadku części kaucji oraz orzeczenie o zwrocie niewypłaconej części kaucji, zarzucając zaskarżonej czynności rażące naruszenie: * art. 32, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji poprzez działanie Agencji na podstawie sprzecznych ze wskazanymi zasadami Konstytucji przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą co stanowi naruszenie zasady równej ochrony własności w Polsce; * art. 42 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisu o charakterze karnym i nałożenie sankcji pieniężnej bez prawomocnego orzeczenia sądowego; - art. 46 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez dokonanie przepadku kaucji równoznacznego z karą przepadku mienia bez uprzedniego orzeczenia sądu; - art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie przepadku kaucji na rzecz Skarbu Państwa; - art. 9 kpa poprzez nienależyte poinformowanie strony o jej obowiązkach płatniczych mogących powstać w związku z niepełnym wykorzystaniem pozwolenia; - art. 2 i 7 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie sprzeczności zastosowanych przez Agencję przepisów ustawy o administrowaniu obrotem ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Rozwijając w motywach skargi zarzuty o charakterze merytorycznym, skarżąca wyraziła pogląd, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem w części dotyczącej przepadku kaucji należy uznać za niezgodne z Konstytucją, gdyż naruszają istotę prawa własności. Spółka podkreśliła, iż art. 46 powołanej ustawy ma charakter sankcji i powinien być zamieszczony w przepisach karnych, niedopuszczalna jest zatem dokonana przez Agencję interpretacja powołanego przepisu jakoby przepadek kaucji następował z mocy prawa. Skarżący wyjaśnił, iż w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zwrotu części kaucji w sprawie powinna zostać wydana decyzja. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż zwrotu kaucji, której przepadek nastąpił na mocy przepisów ustawy skarżąca może dochodzić w postępowaniu cywilnym. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sygn. akt V SAB/Wa 29/04 4 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd nie jest ograniczony podniesionymi w skardze zarzutami lecz wiążą go granice sprawy administracyjnej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego. Z treści skargi wynika, iż skarżąca kwestionuje legalność czynności podjętej przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego polegającej na poinformowaniu skarżącego o przepadku na rzecz Skarbu Państwa części kaucji złożonej jako zabezpieczenie pozwolenia dotyczącego przywozu towaru w ramach automatycznej rejestracji. Agencja Rynku Rolnego w odpowiedzi na wniosek strony odmówiła wydania w tej sprawie decyzji wyjaśniając, iż przepadek nastąpił z mocy prawa. Skarżąca powołała się na okoliczność, iż postępowanie w sprawie zwrotu części kaucji stanowiącej zabezpieczenie udzielonego pozwolenia toczyło się i dlatego sprawa powinna zostać zakończona decyzją. W ocenie Sądu skarga dotyczy sprawy administracyjnej, której przedmiotem był wniosek skarżącej o wydanie decyzji w przedmiocie przepadku na rzecz Skarbu Państwa części kaucji i stanowi w istocie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle tych przepisów legalność postępowania Prezesa Agencji Rynku Rolnego w rozpatrywanej sprawie determinuje istnienie ustawowego obowiązku określonego zachowania się organu. W tym aspekcie zbadania wymaga kwestia czy istotnie przepadek części kaucji na rzecz Skarbu Państwa następuje z mocy prawa czy też istnieje w tym względzie ustawowy obowiązek wydania odrębnego od pozwolenia aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw w przypadku udzielonego pozwolenia w wysokości do 95% kaucja podlega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa w stopniu równym różnicy między 95% wielkości, na jakie zostało udzielone pozwolenie, a stopniem faktycznego wykorzystania pozwolenia, o ile zwrot tego pozwolenia nastąpił nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia upływu terminu jego ważności. Powołany przepis nie określa trybu w jakim miałby następować przepadek części kaucji na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca powołując się na wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu w działaniach organów władzy publicznej dowodzi, iż organ błędnie odmówił wydania w sprawie decyzji, stosując co prawda przepis art. 46 zgodnie z jego treścią, jednakże naruszając przepisy Konstytucji, które jako nadrzędne nad przepisami ustawowymi powinny zostać w sprawie zastosowane bezpośrednio. Sąd podziela stanowisko skarżącej w zakresie w jakim wskazuje na konieczność bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Użyty w cyt. przepisie zwrot "podlega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa" wskazuje na konieczność wydania rozstrzygnięcia w formie aktu władczego działania prawnego organu administracji, wywołującego bezpośrednie skutki prawne w sferze chronionych konstytucyjnie praw osoby której udzielono pozwolenia. Brak stosownej regulacji określającej tryb orzekania o przepadku kaucji, w sytuacji gdy niesporne jest, iż postępowanie organu w tym zakresie posiada przymiot sprawy administracyjnej z uwagi na konieczność jednostronnego i autorytatywnego rozstrzygnięcia kwestii przeniesienia własności, nie może ograniczać prawa do sądu w zakresie dochodzenia naruszenia, objętego ochroną konstytucyjną, prawa własności, gdyż takie ograniczenie byłoby, w sposób oczywisty, sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Realizacja konstytucyjnej zasady gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu w relacji do władzy publicznej (por. wyrok TK z 10.05.2000 r. sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109). Nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, iż przepadek kaucji w oczywisty sposób nastąpił ex legę. Artykuł 46 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, wbrew twierdzeniom organu, nie przesądza w sposób kategoryczny o momencie utraty własności kaucji i trybie jej utraty. Kwestii tych w sposób jasny nie uregulowano również w ustawie. Nawet gdyby jednak przyjąć, iż przepadek części kaucji następuje z mocy prawa, to jednak decydujące o wkroczeniu w prawo własności byłoby dopiero wydanie decyzji stwierdzającej przepadek części kaucji oraz określającej wysokość kwoty ulegającej przepadkowi (por. wyrok TK z 16.03.2004 r., sygn. K 22/03, OTK-A 2004/3/20). Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, może przybierać różne postacie posłużenia się Konstytucją przez sądy w celu odkodowania normy jednostkowej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24.10.2000 r. sygn. V SA 613/00). W rozpatrywanej sprawie dokonana przez Sąd wykładnia wykazała, iż organ w sposób niezgodny z postanowieniami Konstytucji odmówił wydania decyzji o przepadku kaucji. Dopiero bowiem wydanie decyzji przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego stanowiłoby konkretyzację normy prawnej nakazującej dokonanie przepadku części kaucji w przypadku niepełnego wykorzystania pozwolenia. Nieuzasadniona odmowa wydania decyzji o przepadku części kaucji powoduje, iż mamy do czynienia z bezczynnością organu, który zobowiązany był do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego, na podstawie art. 5 ustawy o administrowaniu Sygn. akt V SAB/Wa 29/04 6 obrotem towarami z zagranicą, w sprawach indywidualnych dotyczących środków administrowania obrotem towarami z zagranicą, na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu odmawiającego wydania decyzji jest, zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzależniona od skorzystania przez stronę z przysługującego jej środka zaskarżenia. W świetle poglądu utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za taki środek zaskarżenia należy również uznać zażalenie przewidziane w art. 37 kpa. W rozpoznawanej sprawie strona nie wniosła zażalenia do ministra właściwego do spraw rynków rolnych, który stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest organem wyższego stopnia we wszystkich sprawach dotyczących pozwoleń na obrót towarami rolno-spożywczymi z zagranicą. Zatem przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego Spółka Z. winna wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zażaleniem na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia dopuszczalnych na drodze postępowania administracyjnego, co powoduje, iż skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.