II OSK 577/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Eugeniusz Mzyk, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Galewice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 83/04 w sprawie ze skargi C. S. na uchwałę Rady Gminy w Galewicach z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi C. S. na uchwałę Rady Gminy w Galewicach z dnia 30.06.2003 r. Nr IX/42/03 - w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Galewice we wsiach: Galewice, Biedaszki, Kolonia Osiek, stwierdził nieważność § 1 pkt 4 wymienionej wyżej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał co następuje: Kontrolowana uchwała Rady Gminy w Falenicach, dokonała zmian dotychczasowego planu miejscowego w ten sposób, że dla jednostki osadniczej Żelazo, po zapisie obejmującym symbol "201.MR - zainwestowane budownictwo zagrodowe", wprowadziła zapis: 20.2 UR/02 - dz. nr [...] - teren usług rzemieślniczych nieuciążliwych (wyrób drewnianych więźb dachowych, podłóg, bram ciesielskich). W złożonej do sądu skardze na tę uchwałę C. S. wskazała na następujące nieprawidłowości: * nie została z mężem powiadomiona o terminie wyłożenia projektu planu, * nie doręczono im uchwały o nieuwzględnieniu wniesionych zarzutów do projektu planu, * zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest efektem stronniczości organu, który nie uwzględnił tego, iż w takiej sytuacji interes skarżącej został naruszony. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały o zmianie postanowień planu, Sąd wskazał, iż w świetle przepisów § 3 pkt 5b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) obowiązującego do dnia 9.12.2004 r., tartaki i stolarnie zaliczone ostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji, zaskarżone postanowienie § 1 pkt 4a uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaliczające wyrób drewnianych więźb dachowych, podłóg i bram ciesielskich (czyli działalność gospodarcza stolarni) do usług rzemieślniczych nieuciążliwych, pozostaje w sprzeczności z przepisem § 3 pkt 5b powołanego rozporządzenia. Rada gminy dysponuje samodzielnością planistyczną, może zmieniać przeznaczenie nieruchomości ale z tych uprawnień może korzystać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, wpływając na prawa własnościowe, objęte ochroną konstytucyjną. W tej sytuacji, organy gminy wykonujące swoje uprawnienia planistyczne muszą dokładać szczególnej staranności w procesach planistycznych i przy określaniu przeznaczenia poszczególnych nieruchomości tak, by nie naruszać prawa. Ustosunkowując się do zakwestionowanej w odpowiedzi na skargę sprawy legitymacji skarżącej do występowania w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżąca w postępowaniu sądowym prowadzonym wskutek skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest stroną. Zmiana postanowień planu miejscowego, może bowiem niekorzystnie wpływać na jej nieruchomość sąsiadującą z działką, której przeznaczenie zmieniono. Z tych samych powodów miała ona legitymację do wnoszenia zarzutów, które błędnie potraktowano jako protesty, a w uchwale odrzucającej je nie zawarto pouczenia o możliwości zaskarżenia tej uchwały do sądu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 pkt 4, wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, a także art. 18 ust. 2 pkt 10 (brak pouczenia), art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 147,152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić jej nieważność w ww. części. Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Galewice. Opierając skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, zarzuciła Sądowi błędną wykładnię przepisu § 3 pkt 5b - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływana środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, z także art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że w § 3 cyt. rozporządzenia zastrzeżono jedynie możliwość sporządzenia raportu w przypadku prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług stolarskich. Natomiast w § 4 tego rozporządzenia, ustalone zostały szczegółowe kryteria związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, uwzględniające charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania. Podniesiono też, że problem sporządzenia raportu wyniknie dopiero w chwili rozpoczęcia budowy budynku przeznaczonego na zakład. Podkreślono także, że gmina dysponuje w zakresie planowania przestrzennego samodzielnością planistyczną ,co wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i swojej ocenie nie naruszyła praw własnościowych innych obywateli, przeznaczając przedmiotowy teren na wykonywanie usług rzemieślniczych nieuciążliwych. Kwestionując przyjęte przez sąd naruszenie przez gminę art.18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca wyjaśniła, że C. S. zapoznała się z projektem planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], o czym świadczy fakt złożenia przez nią protestu, który został rozpoznany przez Gminę. Brak pouczenia o przysługującym małżonkom S. prawnie wniesienia skargi do Sądu na uchwałę Rady Gminy o nieuwzględnieniu zarzutów, nie ma wpływu na treść uchwały z dnia 30.06.2003 r. nr DC/42/03. Również samo nazwanie zarzutów protestem było bez znaczenia, skoro pismo nazwane protestem rozpatrywane było jako zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest on związany wskazanymi w niej podstawami kasacyjnymi i wnioskami. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, sprowadzającą się do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w § 2 art. 183 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek nie wystąpiła. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni § 3 pkt 5b - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 18 ust. 2 pkt 10 i 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego, przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem. Nieodzownym zatem elementem uzasadnienia tak sformułowanej podstawy kasacyjnej, winno być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwość interpretacji danego przepisu dokonana przez Sąd, a także wyjaśnienie jak -zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przepis ten winien być rozumiany. Podnosząc zarzut dokonania przez sąd błędnej wykładni pkt 5b cyt. rozporządzenia Skarżąca wskazała, że zawarte w tym przepisie regulacje dotyczą kwestii związanych z obowiązkiem sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. 1. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 Konstytucji). Ponieważ zawarte w nim postanowienia mają moc powszechnie obowiązującą, winny być one formułowane w sposób jasny i pozbawiony sprzeczności. Zawarty w § 1 pkt 4 kontrolowanej uchwały zapis nie spełnia tych wymagań. Przeznaczenie terenu działki nr [...] w [...] na usługi rzemieślnicze nieuciążliwe z jednoczesnym wskazaniem na usługi stolarskie, polegające na wyrobie drewnianych więźb dachowych, podłóg, bram ciesielskich, powoduje, że zapis ten jest wewnętrznie sprzeczny. Pojęcie "usług nieuciążliwych nie zostało wyjaśnione w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie ma ono związek z ochroną środowiska, której wymogi zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, winny być uwzględnione przy stanowieniu planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji odniesienie się sądu w kwestii uciążliwości dopuszczonej postanowieniem planu na terenie działki nr [...] produkcji stolarskiej (więźby dachowe, podłogi i bramy), do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r., w warunkach niniejszej sprawy, nie sposób uznać za wadliwe. Rozporządzenie to - w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska i istotnie odnosi się do procesu inwestycyjnego. Zawiera ona jednakże wykaz przedsięwzięć, których działalność może znacząco oddziaływać na środowisko, co może świadczyć o ich uciążliwości. Skoro więc w § 3 ust. 1 pkt 5b - cytowanego wyżej rozporządzenia stolarnie zaliczone zostały do przedsięwzięć, których funkcjonowanie może znaczącą oddziaływać na środowisko, to zamieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego postanowieniem przeznaczającego dany teren pod usługi rzemieślnicze nieuciążliwe z równoczesnym wskazaniem na usługi stolarskie polegające na wyrabianiu więźb dachowych, podłóg, bram, czyni powyższy zapis sprzecznym wewnętrznie, a tym samym niejasnym. 2. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy Sąd nie dopuścił się również błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z tych przepisów nakłada na Gminę obowiązek doręczania zainteresowanym odpisu uchwały rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Z kolei art. 24 cyt. ustawy stwierdza, że zarzut może wnieść każdy, kogo interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, na czym miałaby polegać błędna interpretacja przez sąd tych przepisów. Z uzasadnienia dotyczącego tego zarzutu wynika natomiast, iż w istocie skarżąca Gmina podjęła próbę wykazania, iż ww. przepisy wbrew twierdzeniom sądu I instancji nie zostały naruszone. Tak więc w zasadzie zarzut ten sprowadza się do zarzucenia sądowi wadliwej subsumcji tych przepisów. Zauważyć w tym miejscu należy, że podważenie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd, mogłoby ewentualnie tylko wtedy odnieść zamierzony skutek gdyby skarżąca Gmina w sposób procesowo właściwy podważyła ich trafność. Należało zatem wskazać konkretne przepisy postępowania, które - zdaniem strony - zostały przez sąd naruszone i podać na czym to naruszenie polegało oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest tego rodzaju zarzutu. Oceniając więc zaskarżone rozstrzygnięcie sądu w granicach zakreślonych zawartymi w skardze zarzutami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W tych warunkach, na zasadzie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. -Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.