I OSK 674/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1797/03 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 maja 2003 r., nr KKU-76/03 w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1797/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 maja 2003 r. nr KKU-76/03 w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją, o której wyżej mowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 stycznia 2003 r. stwierdzającą, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe, stanowiące nieruchomość położoną we Wrocławiu przy ul. Prudnickiej 10-12 oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu Południe jako działka nr 65 AM 19 o pow. 0,1254 ha stało się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej Wrocław. Organ odwoławczy podkreślił, że użytkownikiem tego mienia były Polskie Koleje Państwowe, które okresowo ponosiły opłaty z tego tytułu, nie przedstawiły jednak decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nad użytkowaną nieruchomością. Wyłączeniu z komunalizacji podlega natomiast mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lub na podstawie zawartej za zezwoleniem organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości, wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a wcześniej na podstawie decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie na zasadzie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które następnie przeszło w zarząd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz musi on wynikać wprost z decyzji o jego ustanowieniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polskie Koleje Państwowe wywodziły, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana Polskim Kolejom Państwowym w zarząd i użytkowanie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) przed rokiem 1960. Sporne mienie w dniu 5 grudnia 1990 r. należało i służyło przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe podporządkowanemu Ministrowie Komunikacji i jako takie podlegało wyłączeniu z komunalizacji. Stanowisko to wynika także z ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 80, poz. 720). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę wniesioną przez Polskie Koleje Państwowe S.A. za zasadną. Sąd podkreślił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 stycznia 2003 r., wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego (w tym również powołana przez stronę skarżącą ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Sąd zaznaczył, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 przesądzał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Przepis ten w ustępie 2 przewidywał natomiast, iż mienie Polskich Kolei Państwowych stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Polskie Koleje Państwowe w toku jego działalności. Dalej przepis ten stanowił, że Polskie Koleje Państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz, że Polskie Koleje Państwowe wykonują wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez wyjaśnienia, zdaniem Sądu, czy wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. odnoszące się do mienia skarżącego, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 65 AM-19 we Wrocławiu, utrzymała w mocy tę decyzję. Organ natomiast był zobowiązany do wyjaśnienia statusu mienia pozostającego we władaniu skarżącego, poprzez zbadanie, na jakiej podstawie pozostawało ono w jego władaniu w dniu 27 maja 1990 r., szczególnie w sytuacji gdy organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status przedsiębiorstwa był regulowany ustawowo. Ustalenia te były konieczne, zwłaszcza z uwagi na twierdzenie Polskich Kolei Państwowych – w skardze do NSA – iż przedmiotowa nieruchomość została mu przekazana w zarząd i użytkowanie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie kwestionowała, że Polskie Koleje Państwowe użytkowały przedmiotową nieruchomość, nie wskazała jednak na jakim tytule prawnym użytkowanie to było oparte. Kwestia użytkowania przedmiotowej nieruchomości wymagała, zdaniem Sądu, wyjaśnienia ponieważ jak wynika z treści art. 38 ustawy z 14 sierpnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tereny stanowiące własność Państwa, a będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie państwowych jednostek przechodziły w użytkowanie tych jednostek. Natomiast art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze treść powyższych przepisów należało uznać, że kwestia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie została jednoznacznie wyjaśniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w jednym miejscu stwierdza, że Polskie Koleje Państwowe nie miały prawa zarządu, gdyż nie dysponują formalną decyzją w tej sprawie, a w innym miejscu wręcz stwierdza, że nie ma wątpliwości co do tego, że użytkownikiem przedmiotowego mienia były Polskie Koleje Państwowe, które okresowo ponosiły opłaty z tego tytułu. Wymagało to w ocenie Sądu wyjaśnienia, czy w świetle powołanych wyżej przepisów Polskie Koleje Państwowe uzyskały prawo zarządu czy też nie, a fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. legitymowały się tytułem o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to mają interes prawny w sprawie i przysługuje im przymiot strony. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest przedwczesne. Sąd uznał, że orzekający w sprawie organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina Wrocław reprezentowana przez radcę prawnego Magdalenę Osiecką, domagając się uchylenia tego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak tytułu prawnego do nieruchomości w postaci zarządu ustanowionego w formie prawem przewidzianej może wykluczać komunalizację mienia z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r. Według wnoszącej skargę kasacyjną Gminy Wrocław przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138) nie dają podstaw do przyjęcia, że mienie objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 stycznia 2003 r. nie podlega komunalizacji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego. Na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 65, której dotyczyło postępowanie znajdował się w dniu 27 maja 1990 r. budynek mieszkalny. Nieruchomość ta zatem w dniu 27 maja 1990 r. nie służyła realizacji zadań w zakresie przewozów osób, towarów do czego zostało utworzone przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe. Zdaniem skarżącej Gminy Wrocław, w świetle treści art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 interpretującego pojęcie "należące do" oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w szczególności art. 16 nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów I i II instancji w przedmiocie komunalizacji. Wbrew zarzutom Sądu I instancji organy obu instancji wyjaśniły status przedmiotowego mienia jako pozostającego jedynie we władaniu Polskich Kolei Państwowych bez ustanowienia w stosunku do niego tytułu w formie przewidzianej przepisami prawa, za które Polskie Koleje Państwowe jedynie okresowo ponosiło opłaty. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że mienie nie służy realizacji zadań, do których Polskie Koleje Państwowe zostało powołane z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., tj. zarządzaniu i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego, a znajduje się na nim budynek mieszkalny. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Gminy również art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy Wrocław złożyły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna wnosząc o oddalenie tej skargi. Argumentacja skargi kasacyjnej byłaby prawidłowa, gdyby faktycznie PKP nie wykazała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., a tak nie jest. Przedsiębiorstwu sporne mienie zostało przekazane jako wyodrębniona część mienia ogólnonarodowego i na tę okoliczność Polskie Koleje Państwowe wykazują się protokołami przekazania mienia w latach 1945-1961. Organy obu instancji bezpodstawnie zignorowały stan prawny obowiązujący od końca wojny 1945 r. do 1961 r. (wejścia w życie ustawy o gospodarce terenami...), zaniedbały przeprowadzenie oceny przekazania Polskim Kolejom Państwowym przedmiotowej nieruchomości w oparciu o obowiązujące wówczas regulacje. Nieruchomość nie została objęta przez Polskie Koleje Państwowe samowolnie, ani bez tytułu prawnego tylko została oddana Polskim Kolejom Państwowym w zarząd i użytkowanie, a protokół z października 1955 r. nie stracił bytu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Wrocław skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2004 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest czy Polskie Koleje Państwowe posiadały tytuł prawny do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. Prudnickiej 10-12 oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 65 AM-19 o powierzchni 0,1254 ha. W aktach przesłanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną znajduje się Protokół zdawczo-odbiorczy w sprawie przekazania nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy Prudnickiej Nr 10-12 sporządzony w dniu 4 października 1955r., z którego wynika, że przekazanie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 września 1955r. Nr MT-II-6140/55 w trybie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz.U. z 1952r. , Nr 4, poz. 31) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949r. (Dz.U. NR 47, poz.354) w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu. Nie oceniając legalności tej decyzji stwierdzić należy, że jeśli nie została ona w sposób prawem przewidziany podważona i pozostaje w obrocie prawnym, to wywołuje określone skutki prawne w postaci tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych do omawianej nieruchomości. Dokument ten ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem decyzja z dnia 10 września 1955r. w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., znajdowała się w obrocie prawnym, to jako tworząca po stronie Polskich Kolei Państwowych prawo zarządu do gruntu państwowego przy ul. Prudnickiej 10-12 uniemożliwiała jego komunalizację na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław. Zwrócić też należy uwagę, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Przykładem może tu być Tatrzański Park Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 z późn. zm.). Podobnie przedstawiała się sprawa zarządu nieruchomościami państwowymi zajętymi pod drogi publiczne sprawowanego przez okręgowe zarządy dróg publicznych. W tym przypadku Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez NSA wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowy "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Orzekając zatem o komunalizacji nieruchomości położonej przy ul. Prudnickiej 10-12 we Wrocławiu, która w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych organy orzekające w sprawie nie rozważyły również czy uregulowania zawarte w powołanej ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych nie stoją temu na przeszkodzie. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy orzekające w przedmiocie komunalizacji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wyjaśnienia wyżej przedstawionych kwestii nie można uznać za udowodnione, że w odniesieniu do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. Prudnickiej 10-12 spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Konsekwencją tego musi być uznanie skargi kasacyjnej Gminy Wrocław za niezasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.