VI SAB/Wa 44/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej W. SA we W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony oddala skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej W. Spółka Akcyjna we W. ( dalej jako MPEC W. SA) złożyła w dniu 21 kwietnia 2004 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ( dalej jako Prezes URE ) pismo zatytułowane "zgłoszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym", w którym wniosła o dopuszczenie jej udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła Zespołu Elektrociepłowni W. K. S.A ( dalej jako K. SA). We wniosku wywodziła, że jej legitymacja procesowa jako strony postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie taryfy dla ciepła K. S.A. wynika z art. 45 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 47 ust. 1 prawa energetycznego, który nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne , w tym MPEC W. SA obowiązek kształtowania taryfy w sposób chroniący interesy odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W tej sytuacji interes prawny uzasadniający przyznanie Spółce przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy ciepła dla K. SA nie jest jedynie interesem faktycznym lecz wynika z konkretnego obowiązku nałożonego na Spółkę przez przepis prawa materialnego. W dniu [...] maja 2004 r. Prezes URE poinformował Spółkę, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi oraz przyjętym orzecznictwem stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła przedsiębiorstwa energetycznego jest wyłącznie przedsiębiorstwo składające wniosek taryfowy i tak wynika m.in. z postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...]. Dlatego też organ wszczynający i prowadzący postępowanie administracyjne nie miał obowiązku informowania odbiorców czy kontrahentów takiego przedsiębiorstwa o fakcie wszczęcia postępowania. W dniu 25 maja 2004 r. MPEC W. SA, działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), skierowała do Prezesa URE przedsądowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - t.j art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa, domagając się ponownie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła Zespołu Elektrociepłowni W.K. SA. W odpowiedzi na to wezwanie Prezes URE w piśmie z dnia 2 czerwca 2004 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. wyjaśniając, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia taryfy ciepła dla K. SA posiada wyłącznie ta Spółka, bowiem na niej ciąży obowiązek opracowania i przedłożenia taryfy do zatwierdzenia Prezesowi URE. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezes URE zatwierdził taryfę dla ciepła K. SA. W dniu 5 lipca 2004 r. MPEC W. SA na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło skargę na bezczynność Prezesa URE w postępowaniu o w sprawie zatwierdzenia w zakresie następujących czynności: - niepoinformowania MPEC W. SA jako strony postępowania administracyjnego o jego wszczęciu i tym samym naruszenie art. 61 § 4 kpa - niezapewnienia MPEC W. SA jako stronie postępowania administracyjnego czynnego w nim udziału i tym samym naruszenie art. 10 § 1 kpa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa URE do uznania uprawnienia MPEC W. SA do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla ciepła K. SA na prawach strony. W obszernych wywodach prawnych wynikających z analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowego w zakresie interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa skarżąca podtrzymała swoje stanowisko co do posiadanej legitymacji uprawniającej ją do udziału jako strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy. W odpowiedzi na skargę Prezes URE w ostatecznie sprecyzowanym stanowisku na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. cofnął wniosek o odrzucenie skargi i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania K.SA również wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie jedynym środkiem do uznania jego uprawnień jako strony postępowania o zatwierdzenie taryfy dla ciepła była skarga na bezczynność. WOBEC POWYŻSZEGO WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ CO NASTEPUJE; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczyność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 2 p.p.s.a.). Oceniając zatem skargę pod tym kątem Sąd uznał ją za niezasadną. Mając na uwadze treść żądania skargi istota sprawy niniejszej sprowadza się w głównej mierze do rozważenia czy Prezes URE dopuścił się bezczynności przez to, że nie poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania i nie zapewnił mu czynnego w nim udziału. Innymi słowy strona skarżąca wychodzi z założenia, że obowiązkiem organu było dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu ze względu na to, iż ma ona interes prawny w rozumieniu art.28 kpa a skoro to nie nastąpiło, to organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu stanowisko to jest całkowicie błędne i pomija podstawową zasadę instytucji skargi na bezczynność, która ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego ( tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r. I SAB 37/00). W sprawie niniejszej Prezes URE dwukrotnie - pismami z dnia [...] maja i 2 czerwca 2004 r. - odpowiedział stronie, że nie ma uzasadnionych podstaw do uznania legitymacji materialnej strony skarżącej do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla ciepła. Organ przyjął zatem, że do odmowy wystarcza jedynie forma pisma. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu z dnia 20 grudnia 2001 r. II SA 2645/01 przychylił się do stanowiska, że odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w formie postanowienia. Nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźniej regulacji kodeksowej. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. W myśl przepisu § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienie takie nie jest jednak zaskarżalne w drodze zażalenia, gdyż kodeks o tym nie stanowi. Nie rozstrzyga ono ani nie kończy sprawy będącej przedmiotem postępowania lecz w razie odmowy kończy postępowanie dla podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Jednakże, zdaniem Sądu, przyjęta przez organ dla odmowy dopuszczenia MPEC W. SA forma pisma nie stanowi przeszkody do uznania, że w istocie Prezes URE wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla ciepła. Pismo z dnia [...] maja 2004 r. zawiera najistotniejsze elementy wymagane dla postanowienia przewidziane w art.124 kpa takie jak: data, oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie i podpis osoby upoważnionej. Pomimo, że na takie rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie może być ono zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jako na postanowienie kończące postępowanie dla podmiotu, w tym wypadku dla MPEC W. SA. Warunkiem wniesienia skargi jest wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Co prawda skarżący spełnił powyższy warunek lecz wniósł skargę w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. czyli na bezczynność organu, co zostało wyraźnie zaznaczone w skardze. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, skoro Prezes URE w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, zatem nie można mu zarzucić bezczynności rozumianej jako brak reakcji na składane w toku postępowania wnioski przez MPEC W. SA o dopuszczenie do udziału w sprawie o zatwierdzenie taryfy dla ciepła. Kwestia dopuszczalności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Prezesa URE w przedmiotowej sprawie w związku z wniesieniem skargi na bezczynność była już poddana badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w świetle treści art.30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1998 r. - Prawo energetyczne ( Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.) przy okazji rozpoznawania zażalenia na postanowienie z dnia 4 października 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 listopada 2004 r. ( sygn. akt. GZ 121/04 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wniosek skarżącego został złożony w odrębnym postępowaniu administracyjnym, skutkiem którego było wniesienie przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa URE w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony.( vide k.47-53 akt sprawy ). Można też wspomnieć, że w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2000 r. wyjaśniono, iż właściwość rzeczowa Sądu Okręgowego w Warszawie - wcześniej sądu antymonopolowego a obecnie sądu ochrony konkurencji i konsumentów - rozpoczyna się dopiero w momencie zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej jakim jest Prezes URE. Innymi słowy, właściwość rzeczowa wspomnianego sądu nie obejmuje kontroli działalności organu administracji publicznej do momentu wydania decyzji, a tym samym nie obejmuje badania kwestii czy miała miejsce bezczynność organu administracji publicznej ( sygn. akt II SAB 174/00 ). W związku z tym ,że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie nie służy zażalenie, do przedmiotowej skargi znalazł zastosowanie tryb określony w art. 30 ust. 1 prawa energetycznego. Wbrew żądaniu skargi rozpoznanie sprawy niniejszej nie może sprowadzać się do merytorycznego badania uprawnienia MPEC W. SA do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla K. SA na prawach strony , skoro strona złożyła skargę na bezczynność organu. Należy tu odróżnić dwie zasadnicze kwestie: działanie administracji publicznej rozumiane jako wydanie aktu administracyjnego przewidzianego przepisami prawa od braku wymaganego działania ( zaniechania ) organu czyli bezczynności. Również przepisy ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddzielają te dwie kwestie. Przepis art.149 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie w sprawie niniejszej zobowiązywanie Prezesa URE do wydania aktu jest bezprzedmiotowe bowiem pismem z dnia [...] maja 2004 r. potraktowanym jako postanowienie odmówił on dopuszczenia MPEC W. SA do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla K. SA. Z tych wszystkich względów na mocy art.151 p.p.s.a. skarga na bezczynność została oddalona jako bezzasadna.