I OSK 725/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004r. sygn. akt II SA 4786/03 w sprawie ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zarządzania likwidacji i przekazania majątku stowarzyszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od Archidiecezji [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 280 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji: 1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 27 maja 1952 r., znak [...] w sprawie zarządzenia likwidacji stowarzyszenia p.n. Z., 2. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 31 października 1952 r., znak [...] w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w [...] przy ul. [...], stanowiących własność likwidowanego Z., 3. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 1961 r., Nr [...], w sprawie przekazania majątku stanowiącego własność likwidowanego Z., 4. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 5 listopada 1952 r., znak [...] w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w [...] przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył toczące się postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że złożony wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawnionej do skutecznego żądania czynności organu administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności na wyrok z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93, ONSA 1996/2/75, w którym NSA stwierdził, że weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia, może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia, powstałego po reaktywacji jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Podał przy tym, że decyzją z dnia 10 stycznia 2001 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku byłych członków stowarzyszenia p.n. Z., stwierdzona została nieważność decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 21 kwietnia 1950 r., znak:[...] w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Z., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 6 marca 2001 r. nr [...] i w konsekwencji doszło do restytucji de inre stowarzyszenia o ww. nazwie, ponieważ stwierdzenie nieważności wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc, zatem ustąpiła przesłanka zawarta w § 14 statutu stowarzyszenia, na którą m. in. powoływał się wnioskodawca. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy zgodnie z art.104 § 1 k.p.a., jeśli zaś stało się bezprzedmiotowe, organ administracji, stosownie do art.105 § 1 k.p.a. winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, co wynika też z jednolitej linii orzecznictwa NSA. Po rozpoznaniu wniosku Archidiecezji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, odnosząc się do stanowiska Archidiecezji [...] wywodzącej swoją legitymację z § 14 Statutu Z. [...] podniósł ponownie, że stwierdzenie nieważności powyższej decyzji spowodowało restytucję de inre ww. stowarzyszenia, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc, zatem ustąpiła przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca i jest to równoznaczne z wygaśnięciem legitymacji Archidiecezji w sferze majątkowej. Zdaniem organu, z ww. względów w przedmiotowej sprawie nie ma też znaczenia niezastosowanie art. 27 prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu z daty wydania decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 21 kwietnia 1950 r., lecz zastosowanie go po zmianie rozporządzenia o stowarzyszeniach wprowadzonej dekretem z dnia 21 września 1950 r. Organ nie podzielił poglądu Archidiecezji, iż jej interes prawny jest niezależny od istnienia lub też nieistnienia związku, bowiem tylko w przypadku rozwiązania mógł mieć zastosowanie § 14 statutu, tzn. dopiero wówczas majątek mógł przejść na rzecz ówczesnego Arcybiskupstwa [...], które przeznaczało go na rzecz nowopowstałego związku, odpowiadającego celom rozwiązanego związku. Nie zgodził się również z zarzutem wnioskodawcy, że obowiązany był stwierdzić nieważność przedmiotowych decyzji z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu problematycznym jest, czy można stwierdzić nieważność decyzji o likwidacji i przeznaczeniu majątku w sytuacji, gdy jeszcze nie wiadomo, czy stowarzyszenie de facto reaktywuje się i podejmie działalność statutową. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji za chybiony uznał ponadto zarzut, że organ administracji nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Podał bowiem, że podjął wszelkie działania i dołożył należytej staranności w tym zakresie ogłaszając o wszczęciu postępowania w dzienniku "Rzeczpospolita" oraz zwracając się do Sądu Rejonowego dla [...] z zapytaniami o postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora dla Z. Z informacji przekazanych przez Sąd Rejonowy wynikało, że postanowieniem z dnia 24 czerwca 2003 r. ustanowiono kuratora dla związku w osobie Z. W., lecz nie zgłosił on udziału w postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Archidiecezja [...] zarzuciła jej: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 27 i 58 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach, poprzez odmowę przyznania Archidiecezji statusu strony postępowania, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a.- zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w związku z art. 28 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stowarzyszeniu p.n. Z., - naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazując na powyższe naruszenie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła przede wszystkim, iż błędne jest stanowisko organu dotyczące zastosowania przy ocenie legitymacji Archidiecezji [...] art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 Dekretu z dnia 21 września 1950 r. o zmianie prawa stowarzyszeniach, a nie w brzmieniu z dnia wydania decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 21 kwietnia 1950 r. w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Z. Zdaniem skarżącej, władza rejestracyjna przeprowadzając likwidację masy majątkowej stowarzyszenia, winna była oprzeć wydane decyzje na art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu, jakie przepis ów posiadał w dniu rozwiązania stowarzyszenia, a nie w brzmieniu wprowadzonym już po jego rozwiązaniu przez ww. dekret z dnia 21 września 1950 r. W takiej sytuacji interes prawny Archidiecezji wynika z art. 27 Prawa stowarzyszeniach w związku z § 14 Statutu Z. Skarżąca stwierdziła również, że ustąpienie przesłanki wynikającej z § 14 statutu nie spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rozwiązania stowarzyszenia, wydanie zaś naruszających prawo decyzji "wykonawczych" dotyczących jego majątku, doprowadziło do utraty przez Archidiecezję możliwości nabycia prawa własności i powstanie rzeczywistej szkody. Archidiecezja [...] podniosła ponadto, że organ administracyjny powziąwszy wiadomość o pozostawianiu w obronie decyzji dotyczących likwidacji majątku stowarzyszenia rażąco naruszających prawo, zobowiązany był niezależnie od złożonego wniosku, stwierdzić ich nieważność działając z urzędu. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4786/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zarządzenia likwidacji i przekazania majątku stowarzyszenia, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż sformułowanych w zarzutach skargi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest formą nadzoru, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przeważa pogląd, że wszczęcie postępowania na żądanie strony wymaga wydania postanowienia, które jest potwierdzeniem organu, że żądanie wpłynęło od uprawnionego przedmiotu, jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z przepisów k.p.a. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji, co wynika wprost z przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Zgodnie z przyjęta regulacją postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ustalenie czy wnoszący żądanie jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia powinno dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych, czyli oprócz ustalenia legitymacji podmiotu występującego z żądaniem, także jego zdolności do czynności prawnych oraz wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie może jednak dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły, albowiem może to zostać wyjaśnione dopiero w dalszym postępowaniu. W przypadku ustalenia, że żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, zachodzi podstawa do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności czterech decyzji dotyczących sfery majątkowej rozwiązanego stowarzyszenia p.n. Z. Organ podjął czynności w sprawie dotyczące m.in. ustalenia kręgu podmiotów posiadających legitymację strony w postępowaniu, nie wydając jednak postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Następnie, nie podejmując kwestii merytorycznych rozstrzygnięcia uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wydał decyzję o umorzeniu postępowania, utrzymaną w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że stanowisko organu jest błędne. Nie można bowiem umorzyć postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie zostało ono formalnie wszczęte. Argumentacja organu, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datę wszczęcia postępowania, na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania administracji publicznej, również jest wadliwa. Przyjęcie daty określonej w tym przepisie za datę wszczęcia postępowania jest możliwe, jednakże z zastrzeżeniem, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., odpowiada on warunkom procesowym i formalnym, a organ, do którego złożono wniosek jest właściwy w sprawie. Sąd zauważył, że organ sam w decyzji przyznał, że wątpliwości odnośnie legitymacji procesowej Archidiecezji [...] podjął przed merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku, czyli tym samym wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające, a nie postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z uwagi na fakt, że naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy tak decyzji zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji, Sąd uchylił obydwie, nie badając przy tym zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu, organ winien zastosować właściwą formę rozstrzygnięcia, o ile oceniając powtórnie legitymację procesową Archidiecezji [...] podtrzyma zajęte wcześniej stanowisko. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wszczęcie postępowania na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga formy postanowienia, a w konsekwencji, że postępowanie, które nie zostało wszczęte w formie postanowienia nie może zostać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone. Na tej podstawie wnosił o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wedle przepisanych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w zaskarżonym wyroku Sąd wadliwie przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek strony następuje w formie postanowienia. Z art. 61 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wszczęcie postępowania zwykłego wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. W doktrynie orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania nie wymaga odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Archidiecezja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono naruszenie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zamieszczenie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w systemie przepisów prawa procesowego nie przesądza o jego charakterze prawnym. Przesądzające znaczenie dla określenia charakteru przepisu prawa, ma rodzaj instytucji prawnej w danym przepisie uregulowanej. Instytucja umorzenia postępowania ma w przesądzającym stopniu charakter materialnoprawny, w połączeniu bowiem z przepisami prawa materialnego oraz w określonym zakresie prawa procesowego przesądza o dopuszczalności nawiązania relacji materialnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie art. 105 § 1 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami obowiązującej regulacji Prawa o stowarzyszeniach dawał podstawę do wykluczenia merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, w oparciu o przepisy prawa materialnego w zakresie Prawo o stowarzyszeniach, interesu prawnego wnoszącej żądanie Archidiecezji [...], dawało bądź wykluczało przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie przesłanek, od wystąpienia których art. 156 § 1 uzależnia zastosowanie sankcji nieważności decyzji. Brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłącza dopuszczalność prowadzenia tego postępowania. Według art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd zatem dokonał wadliwego zastosowania art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej dokonał w toku postępowania, oceny interesu prawnego Archidiecezji [...]. Ustalenie braku interesu prawnego powodowało konsekwencje prawne niedopuszczalności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym wyroku dokonano wadliwego zastosowania regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie prowadzają formy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Formy wszczęcia postanowienia nie można wyprowadzić zatem zarówno z przepisów regulujących wszczęcie postępowania głównego (art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego), jak i z regulacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego) . Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy kodeksu nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania. Forma wszczęcia postępowania może być wprowadzona tylko jeżeli tak stanowi przepis szczególny. Takiego przepisu szczególnego brak w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wykładnia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, następuje w drodze decyzji". Art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w troku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Sąd uchylił się od oceny interesu prawnego Archidiecezji [...]. Przy ponownym rozpoznaniu obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.