II SA/Lu 483/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant referent stażysta Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004r sprawy ze skargi T. i W.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę II SA/Lu 483/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. udzielił Z.C. oraz B. i M.M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] r., polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], zaznaczając, że roboty należy prowadzić zgodnie z dokumentacją projektową na dokończenie robót, stanowiącą załącznik do decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że inwestorzy uzyskali w 1997 r. pozwolenie na budowę (modernizację) budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul[...]. W trakcie realizacji inwestycji zmienione zostało usytuowanie budynku, polegające na przesunięciu bryły budynku o 60 cm w kierunku zachodnim, co spowodowało, że ściana budynku z otworami znalazłaby się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Opisane odstępstwo od udzielonego pozwolenia uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązanie następnie inwestorów do złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót i dostosowującego inwestycję do warunków technicznych z 2002 r. W ocenie organu drugiej instancji inwestorzy wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót było więc uzasadnione. Ponadto ściana budynku od strony skarżących jest ścianą pełną. Zaznaczone w projekcie otwory mają być wypełnione luksferami. Ustosunkowując się do zarzutu, że mimo istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona, organ drugiej instancji wyjaśnił, że sprawy te nie należą to do jego kompetencji. Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. i W.W., zarzucając, iż inwestorzy uzyskali pozwolenie na modernizację budynku mieszkalnego istniejącego, a rozpoczęli budowę całkiem nowego budynku. Zdaniem skarżących, wobec odstąpienia przez inwestorów od warunków udzielonego pozwolenia i przystąpienia do realizacji całkiem nowej inwestycji, pozwolenie na budowę powinno być uchylone. Skarżący zarzucili również, że dołączona do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót dokumentacja wskazuje, że prowadzona inwestycja nie zapewnia poszanowania interesów osób trzecich, w szczególności zaś ograniczy skarżącym dopływ światła dziennego, ponieważ projektowany dom ma 10,25 m wysokości i usytuowany jest 1,5 m od granicy działki skarżących. Ponadto inwestycja ta znacznie ograniczy wartość i atrakcyjność działki skarżących. Skarżący wnieśli o "ponowne bardziej szczegółowe przeanalizowanie akt sprawy" i uwzględnienie wszystkich aspektów sprawy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego wynika, że wysokość budynku uległa obniżeniu o 20 cm, ściana budynku od strony skarżących jest ścianą pełną, natomiast część budynku od strony zachodniej uległa wyburzeniu i odsunięciu od granic działek sąsiednich na wymaganą odległość 4 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań wskazanych w ust. 2 tego przepisu (budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia), który jednak nie dotyczy postępowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w kwietniu 2003 r., z chwilą złożenia przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji określającej warunki dokończenia budowy (k.3 akt organu pierwszej instancji). W tym też miesiącu podjęte zostały pierwsze czynności. Jest okolicznością bezsporną, że inwestorzy: Z.C. oraz B. i M.M. uzyskali w 1997 r. pozwolenie na budowę – modernizację istniejącego budynku mieszkalnego oraz instalacji wewnętrznych i przyłączy budynku położonego , przy ul. [...]. Nie budzi również wątpliwości, że na podstawie tego pozwolenia inwestorzy rozpoczęli budowę z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia, polegającym na przesunięciu bryły budynku w kierunku zachodnim, powodującym zmniejszenie odległości ściany z otworami od granicy działki sąsiedniej poniżej 4 m i w związku z dokonaną zmianą wystąpili o ustalenie warunków dokończenia budowy. W opisanym stanie faktycznym zastosowanie mieć będą przepisy art. 50– 51 ustawy – prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz.1126, ze zmianami wprowadzonymi w 2001 r. i 2002 r.) i w takim brzmieniu będą w dalszej części przytaczane. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały wymienione przepisy. Przepis art. 50 ust.1 stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 (budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Stwierdzone istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, opisane wyżej, dawały organowi nadzoru budowlanego prawo wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] Po wstrzymaniu robót budowlanych kolejną czynnością organów nadzoru budowlanego powinno być wydanie – przed upływem dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót - decyzji na podstawie art. 51 ust.1. Przepis ten przewidywał dwa rodzaje decyzji: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Decyzję wskazaną w pkt 1 organ miał obowiązek wydać, jeżeli stwierdził brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku natomiast, gdy możliwość taka istniała obowiązkiem organu było wydanie decyzji wskazanej w pkt 2. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] r - na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy - decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy odpowiedniej dokumentacji technicznej uwzględniającej dokonane zmiany, obowiązek uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich w przypadku przedłożenia projektu przewidującego okoliczności wymienione w § 12 ust.6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] r. oraz obowiązek wykonania wszystkich zmian i przeróbek przewidzianych w dokumentacji, która zostanie przedłożona. Decyzja ta uchylona została dnia [...] r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nałożył na inwestorów jedynie obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego na dokończenia budowy budynku, uwzględniającego dokonane zmiany, zwracając uwagę, że nałożenie pozostałych obowiązków jest nieuzasadnione, nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach obowiązek uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich, natomiast zmiany i przeróbki mogą być dokonane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót (k.56-57 akt organu pierwszej instancji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego określił także warunki, jakim odpowiadać ma wymagana dokumentacja techniczna, zgodnie z przepisami ustawy – prawo budowlane i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1a ustawy, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli po wykonaniu czynności nakazanych przez organ nadzoru budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W wykonaniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego na dokończenie budowy, nałożonego na inwestorów przez organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r., przedłożony został projekt budowlany zamienny, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, wykazane stosownymi decyzjami i zaświadczeniami, dołączonymi do projektu (por. akta administracyjne - karty nie numerowane). Projekt ten zawiera zarówno opis stanu istniejącego, jak i projektowane zmiany. Obejmuje on projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczny i projekt konstrukcyjny oraz stanowi integralną całość z projektem podstawowym. Projekt ten odpowiada warunkom przewidzianym w przepisie art. 34 ustawy – prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133). Złożony przez inwestorów projekt uznać należy w tej sytuacji za odpowiadający wymogom projektu na dokończenie budowy, określonego w decyzji z dnia 28 listopada 2003 r. Wobec spełnienia przez inwestorów wymogów nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z przytoczonym przepisem art.51 ust. 1 a. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót nie narusza więc prawa. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że wobec istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę powinno być ono uchylone, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art.50 – 51 ustawy prawo budowlane, a nie decyzje wydawane przez organy właściwe do orzekania o pozwoleniu na budowę i o uchyleniu pozwolenia na budowę. Są to dwa odrębne i niezależne od siebie tryby postępowania. Wprawdzie przepis art. 36 a ust.2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] r. stanowił, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, uchylenie pozwolenia nie miało jednak wpływu na postępowanie toczące się w trybie art.50 – 51. W uchwale z dnia [...] r., podjętej w składzie siedmiu sędziów (ONSA 2002, nr 2, poz.59), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art.51 ust.1 a ustawy – prawo budowlane także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art.36 a ust.2 ustawy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art.36 a obliguje organ architektoniczno – budowlany do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę bez względu na to i niezależnie od tego, czy "równolegle" organ nadzoru budowlanego wstrzyma budowę. Decyzja o wznowieniu robót niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona przez organ architektoniczno-budowlany, nie stanowiło to jednak – w świetle przedstawionych unormowań - przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art.50 – 51 ustawy przez organy nadzoru budowlanego. Ubocznie należy zauważyć, że nowelizacja ustawy – prawo budowlane, obowiązująca od dnia 31 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 93 z 2004 r., poz.888) nałożyła na właściwy organ obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3, przewidującym nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. przepis art. 51 ust.1 miał tylko dwa punkty i nie przewidywał w ogóle nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, do czynności nakazywanych na podstawie punktu drugiego tego przepisu można było jednak zaliczyć, tak jak w rozpoznawanej sprawie, także nałożenie obowiązku sporządzenia projektu na dokończenie budowy, będącego w istocie projektem zamiennym. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących wysokości budynku, zbyt małej odległości budynku od granicy z nieruchomością skarżących oraz naruszenia ich interesów przez pozwolenie na realizacje inwestycji powodującej spadek wartości i atrakcyjności działki skarżących, należy podnieść, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyło tylko przesunięcia bryły budynku w kierunku zachodnim, a więc nie w kierunku działki skarżących. Zarówno w pierwotnym, jak i obecnie sporządzonym projekcie odległość ściany realizowanego budynku od granicy z nieruchomością skarżących jest wprawdzie mniejsza niż 2 m, lecz wynika to z faktu, że skarżący uzyskali pozwolenie na modernizację budynku dotychczas istniejącego, usytuowanego w tak bliskiej odległości od granicy. Skarżący zdawali sobie zresztą z tego sprawę, składali nawet bowiem dwukrotnie oświadczenia, wyrażające ich zgodę na modernizację budynku, usytuowanego w odległości 1 m od granicy. Inwestorzy nie zmniejszyli odległości budynku od granicy z działką skarżących, przeciwnie, odległość ta uległa nawet zwiększeniu do 1,5 – 1,8 m. Odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie dotyczyło także ani wysokości budynku, ani liczby kondygnacji. Nie było więc podstaw do nakazywania inwestorom jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, wysokość budynku uległa zmniejszeniu o 20 cm w stosunku do projektu pierwotnego. Ponadto od strony nieruchomości skarżących budynek ma parter i stosunkowo duże poddasze, a wszystkie otwory planowane w ścianie budynku usytuowanej od strony działki skarżących mają być wypełnione luksferami. Na tym etapie budowy nie było zatem przeszkód do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót i nie było podstaw do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego, jak tego domagają się skarżący, co nie wyklucza tej ingerencji w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek odstępstw od projektu w przyszłości. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).